设施农业用地政策破冰 严防“大棚房”问题回潮反弹

　　近日，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)明确，设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。设施农业用地政策破冰，有助于促进现代农业发展。

　　设施农业用地政策五大突破

　　设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。随着传统设施农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，设施农业的用地需求发生了很大变化，原国土资源部会同原农业部于2010年、2014年先后两次制定下发的设施农业用地文件，难以满足设施农业发展需求，需要出台新的用地政策继续支撑设施农业发展。

　　自然资源部耕地保护监督司司长刘明松表示，《通知》在原有设施农业用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基础上，在用地划分、使用永久基本农田范围、用地规模、用地取得等方面进一步改进突破。一是把设施农业用地纳入农业内部结构调整范围，明确设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。二是对一些设施使用永久基本农田作出规定。对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。三是用地规模实行差别化政策。全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定，由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定，合理确定设施用地规模。四是从节约资源、集约经营出发，明确养殖设施允许建设多层建筑，但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，但是涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

　　农业农村部种植业管理司司长潘文博认为，《通知》在原有支持政策基础上，对设施农业用地使用和管理的进一步改进，政策界定更清晰、政策举措更有力、政策导向更明确。有利于满足设施农业多样化的用地需求，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

　　严防“大棚房”问题回潮反弹

　　需要强调的是，前一阶段在全国开展的“大棚房”问题专项清理整治行动，全面整治“大棚房”问题，严肃处理了一大批违法违规占用耕地案件，形成了保护耕地的宣传攻势和遏制农地非农化的高压态势。

　　刘明松表示，“大棚房”问题一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策规定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出台新的用地文件继续支撑设施农业发展。

　　潘文博表示，“大棚房”问题专项的开展有效地堵住了以设施农业为名违法违规用地行为的“后门”。在堵住“后门”的同时还要开好“正门”，要给地方和经营主体以明确的政策信号，什么东西可以搞、应该怎么搞，引导设施农业规范发展。《通知》综合考虑了各方面因素。一是保持了政策的连续性。既保留了2010年155号文、2014年127号文中实践证明行之有效的政策措施，也延续了“大棚房”问题专项整治行动的一些政策举措，比如在看护房用地规模上，继续保持专项行动期间制定的整治整改标准。二是充分考虑了种植、养殖等不同设施生产形式，产前、产中、产后等不同设施生产环节，一般耕地、永久基本农田等不同用地类型的需要，对直接用于设施农业生产和直接服务于设施农业生产的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是《通知》主要是从宏观管控方面提出设施农业用地管理的原则要求，在用地规模、建设标准等方面留出了政策空间，有利于各地根据实际情况制定具体细化的实施办法，激发设施农业内部潜力，保持良好发展势头。

　　潘文博表示，各地在制定具体实施办法时，既要立足于促进设施农业健康稳定发展，也要严守政策界限，严防“大棚房”问题回潮反弹，不能突破两条底线。一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。同时，要合理确定用地规模和建设标准，既要考虑政策间的衔接性、连续性，也要考虑相邻区域间的一致性、协调性，确保农地农用、农棚农用。

　　各地要抓紧抓好政策落实

　　《通知》下发后，政策落实是关键。各地该如何落实《通知》规定呢？

　　“设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。”刘明松表示，从调研情况看，由于我国区域差异大、设施农业种类繁多，用地型态各异。从大的分类上，有作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖类，每一类由于生产方式与自然地理条件不同，在设施兴建与用地需求上都存在很大差异。如作物种植上，有日光温室、智能温室及相关分拣包装、存储保鲜等设施，也有规模化大田种植配建的晾晒烘干、农机具存放等设施；畜禽养殖上，不仅有养殖圈舍，还有检验检疫、粪污处置、洗消转运等设施。因此，国家层面难以对各地用地情况列举式地逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据本地实际进行细化。

　　刘明松表示，省级自然资源主管部门要会同农业农村主管部门，根据本区域设施农业生产实际，制定具体实施办法，进一步细化设施农业用地范围、明确用地规模、细化用地取得程序。在制定实施办法时，应注意与以往政策的衔接，妥善处理好已建和在建设施问题，确保政策平稳过渡。

　　市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门，要把服务设施农业用地当作重要工作任务，切实做好日常管理。要把握好设施建设是否破坏耕地耕作层、是否符合允许使用永久基本农田条件等情况，确保符合实际。使用永久基本农田破坏耕地耕作层需要补划的，要严格落实补划。要指导督促乡级政府及时汇交设施农业用地信息，并按要求做好设施农业用地上图入库工作。

　　部、省级强化用地监管。自然资源部将建立设施农业用地监测监管系统，要求各地将设施农业用地信息在监测监管系统中上图入库。部、省级自然资源部门将充分利用卫星遥感影像、现代信息技术等手段，组织开展核实监督，掌握动态趋势，进行实地检查，发现违法违规用地行为的，及时纠正，确保农地农用。