海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战

　　海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战

　　 海洋对人类社会生存和发展具有重要意义，习近平总书记强调要高度重视海洋生态文明建设，加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天。新中国成立以来，随着经济社会逐步发展以及生态环境问题凸显，我国海洋生态环境治理体系和治理能力现代化也在明显提升。海洋生态环境保护管理体制机制的发展

　　 海洋生态环境问题逐渐凸显与原国家海洋局的组建

　　 20世纪五六十年代，是新中国成立后国民经济恢复和国家第一至第三个五年计划时期。近岸海域资源占用和污染排放问题开始逐渐凸显，资源占用导致近岸海域生态环境自净和自我调节能力降低，污染排放超过环境容量会导致水质恶化和生物多样性丧失。资源占用最为突出的问题是围填海，这一时期，我国围填海主要是围海晒盐和围海造田，围填海为支撑沿海地区经济快速发展提供重要保障的同时，也引发了较为严重的资源和生态环境问题。有鉴于此，1958-1960年，原国家科委海洋组组织全国60多个单位联合开展了第一次大规模的全国近海海洋综合普查。

　　 为适应海洋事业发展需要，国家于1964年成立了原国家海洋局，并在其后的十几年中，逐步组建了原北海分局、东海分局、南海分局等派出机构，以及一系列海洋工作站、海洋观测站和海洋研究机构，初步形成了原海洋监测专业队伍。到了20世纪70年代，海洋石油勘探开发事业逐渐发展起来后，船舶碰撞和溢油污染等环境事故多有发生。1974年，国务院颁布了《防止沿海水域污染暂行规定》，这是我国海洋环境污染防治立法的第一个规范性法律文件。该规定对我国沿海水域的污染防治作了较详细的规定。除此之外，1978年之前，我国并没有与海洋生态环境保护相关的单独规章制度，与海洋环境相关的国际公约较为关注海洋权益问题，鲜有关于海洋环境与海洋生态保护的直接规定。

　　 海洋生态环境问题日趋严重与《海洋生态环境保护法》的颁布实施

　　 改革开放以后，我国迈入高速发展轨道，沿海地区社会经济发展带来日趋严重的海洋生态环境问题。至20世纪末，我国近岸海域生态环境状况可以总结为以下四个方面：一是污染范围不断扩大，大部分河口、海湾以及大中城市邻近海域污染日趋严重。1998年我国近海海域水质劣于国家一类海水水质标准的面积已达约20万千米2，比1992年扩大了近1倍。二是近海海域主要受到营养盐污染和有机污染物污染，并逐年加重；局部海域油污染和重金属污染仍较突出；人工合成的有毒有机物质在近岸海水、沉积物和海洋生物体内普遍检出。三是近岸海洋生物污染损害日趋显著，赤潮等环境污染损害事件频发，海洋生态破坏加剧。四是滨海湿地损害严重。50年来，围海造地、开垦滩涂总面积超过70万公顷，滨海湿地丧失近50%，红树林丧失70%左右，80%的近岸珊瑚礁遭到不同程度的破坏。

　　 同一时期，海洋生态环境监管制度也随着问题日趋严重而逐步健全。1978年版《宪法》首次提出“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。”为我国环境保护乃至海洋生态环境保护法制建设奠定了法制基础。1979年颁布施行的《环境保护法（试行）》部分条款也就海洋环境保护与污染防治作了原则性规定。1982年《联合国海洋法公约》也有专章对海洋环境保护相关事项作了明确规定，对我国的海洋环境保护制度建设产生了重要影响。在海洋生态环境问题日趋突出的现实情况和国内外法律规章逐步健全的背景下，1982年，我国颁布实施了《海洋环境保护法》，同年出台了《海水水质标准》。在此之后，我国陆续颁布实施一系列海洋生态环境保护相关的法律规章，如1983年的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》，1985年的《海洋倾废管理条例》，1989年的《防止拆船污染环境管理条例》，1990年的《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，2006年的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等，有效保障了《海洋环境保护法》的实施。

　　 海洋生态环境问题拐点出现与生态文明建设纳入“五位一体”

　　 21世纪以来，我国海洋生态环境经历了从恶化到好转的变化趋势。2001-2012年，我国近岸海域劣四类水质面积总体呈上升趋势，2001年为3.2万千米2，2012年为6.8万千米2，为历史最高点；2012-2019年，我国近岸海域劣四类水质面积呈逐步下降趋势，从2012年的6.8万千米2，逐步下降至2019年的3.1万千米2，近岸海域劣四类水质面积已经低于2001年监测结果。近年来，我国海洋生态环境状况整体稳中向好，除了近岸海域劣四类水质面积逐步减少之外，监测的人海河流劣V类水质断面也呈下降趋势，典型海洋生态

　　系统健康状况和海洋保护区保护对象基本保持稳定，海洋倾倒区、海洋油气区环境质量基本符合海洋功能区环境保护要求，海洋渔业水域环境质量总体良好，赤潮发生次数和累计面积亦呈总体下降趋势。

　　 总体分析来看，2012年是我国海洋生态环境问题从恶化转为向好的转折点，这与我国在生态环境保护方面的大政方针是密切相关的。2012年，党的十八大报告提出“全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现以人为本、全面协调可持续的科学发展。”首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。此后，我国依据《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件，逐步制定实施了几十项涉及生态文明建设和生态环境保护的改革方案， “四梁八柱”性质的制度体系基本形成。海洋生态环境保护制度体系也日益健全，近岸海域水质考核制度、重点海域总量控制制度、近岸海域资源环境承载能力评估、海洋生态保护红线制度、“湾长制”等一系列制度逐步健全。

　　 污染防治攻坚战与生态环境部的组建

　　2017年，党的十九大报告提出要“坚决打好污染防治攻坚战”“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，并就海洋领域要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”。打好污染防治攻坚战，坚持陆海统筹，实施近岸海域综合治理成为新时期海洋生态环境保护工作的重点。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将原环境保护部的职责，以及发展改革委、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家海洋局、原南水北调办等相关职责予以整合，组建生态环境部，并整合环境保护和国土资源、农业、水利、海洋等各部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。这次机构改革历史上，在管理体制上首次实现了包括“打通陆地和海洋”在内的五个打通，为海洋生态环境保护和污染防治工作提供了制度保障。机构改革带来的红利立竿见影。2019年，我国首次全面完成环渤海3600千米岸线及沿岸2千米区域的入海排污口排查，共排查出渤海入海排污口18886个，与之前各地及各有关部门掌握的排污口数量相比增加了25倍。

　　 2018年5月，全国生态环境保护大会成功召开并确立了习近平生态文明思想，习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循与最高准则，为推动生态文明建设、加强生态环境保护提供了坚实的理论基础和实践动力。2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）。 《意见》对渤海综合治理攻坚战做出具体部署，这是污染防治攻坚战七场标志性战役中在海洋领域的标志性战役，其以实现“清洁渤海、健康渤海、安全渤海”为战略目标，开展污染综合治理、生态保护修复、环境风险防范等专项行动。目前，渤海综合治理攻坚战取得初步成效，2019年，渤海近岸海域优良（一、二类）水质面积比例同比上升12.5个百分点，劣四类水质面积比例同比下降3.7个百分点；渤海入海河流劣V类国控断面由10个降至2个。生态环境部的组建以及污染防治攻坚战的战略部署为新时期贯彻习近平生态文明思想，强化海洋生态环境保护工作奠定了体制基础，明确了行动指南。

　　新形势下海洋生态环境保护面临的问题与挑战

　　 打通陆地和海洋的体制机制优势有待在技术层面持续巩固

　　 生态环境部的组建从体制机制上将原来分散的生态环境保护职责统一起来，实现陆地和海洋等“五个打通”，但从技术层面来说，打通陆地和海洋的任务艰巨，尚需持续巩固和不断深化发展。从管理制度来看，生态补偿制度有待在海洋生态环境保护领域予以延伸，海洋生态保护红线监管有待与陆域生态保护红线一揽子考虑，海洋生态环境损害赔偿制度相对滞后，有待纳入全盘考虑，重点海域总量控制制度有待与排污许可证制度做好统筹，“湾长制”与“河长制”有待衔接并构成一个整体。从监测角度来看，以《海水水质标准》与《地表水环境质量标准》为例来分析， 《地表水环境质量标准》中设置了“氨氮”“总磷”“总氮”指标，而《海水水质标准》设置了“无机氮”“非离子氨”和“活性磷酸盐”指标，完全不同的指标造成地表水和海水之间关于氮、磷物质的水质评价是两条线，制约了氮、磷等物质的陆海联防联控。从评价角度来看，以海水质量评价为例来分析，在近岸海域水质考核中，多年来受限于部门间“面积法”和“点位法”之争，机构改革后，相关评价方法有待继续优化完善，河口区域评价方法也亟待尽快制定。海洋生态环境相关质量标准、排放标准、监测评价标准等技术体系尚处于梳理阶段，亟待将体制机制优势转化为技术优势并服务于新时期海洋生态环境监管工作。

　　 海洋生态环境保护技术支撑能力较为分散，亟待加强整合和实施能力建设

　　 本次机构改革后，原各级海洋生态环境监管部门所具备的技术支撑机构、人员队伍、船舶设备等分散于自然资源部、农业农村部、海警总队、生态环境部等部门。客观上分析，目前海洋生态环境保护专业技术人员能力和硬件能力支撑与职责履行还存在较大差距。一是海洋生态环境监测能力与海洋生态环境管理职责不匹配。海洋生态环境监测范围除以近岸海域为重点外，还应覆盖全部主张管辖海域，并有待向深远海等利益攸关海域拓展。现有海洋环境监测业务体系在技术支撑、人才队伍等方面欠缺严重，难以支撑近岸以外管辖海域乃至深远海的监测和管理需求，难以应对海洋生态灾害和环境突发事件，特别是一线监测力量的严重缺乏极大制约了我国海洋生态环境保护工作的开展。二是海洋生态环境监测船舶等基础设施严重缺乏。船舶是海洋生态环境监测和应急处置工作的重要保障，相关船舶的设计有特殊要求，需要配备海水、沉积物、生物等不同采样装置，并具备一定的实验室条件，这些难以通过租用民用船舶解决。目前可用于海洋生态环境监测和应急处置相关的专业船舶分散于各个部门，亟待加强整合并实施能力建设，尽快在作业范围、续航能力、专业化水平等方面满足全海域的海洋生态环境监测和突发事件应急响应的需求。

　　 近岸海域生态环境形势依然严重，新兴全球海洋生态环境问题挑战严峻

　　 从海洋生态环境现状和变化趋势看，我国近岸局部海域污染仍较为严重，海洋生态系统破坏退化问题短期难以得到解决，生态环境风险仍居高不下。在此背景下，我国海洋生态环境保护工作还存在两方面的突出短板。一是生态状况和污染情况底数尚不够清楚。我国于1996年启动的第二次全国海洋污染基线调查距今已有20多年，2004年启动的近海海洋综合调查与评价（908专项调查）距今也已有10多年。这期间是我国沿海地区开发利用的高峰期，持久性有机污染物、环境激素、微塑料、病原微生物等新型环境污染问题层出不穷，滨海湿地丧失、赤潮绿潮频发、水母旺发等海洋生态问题逐步凸显，石油勘探开发溢油、危化品泄漏等风险问题日趋严重。迫切需要开展海洋生态本底调查和污染基线调查，补齐生态环境家底不清的短板。二是新兴全球生态环境问题的技术储备尚显不足。以海洋垃圾和微塑料为例，近年来，国际社会高度重视海洋垃圾和微塑料污染问题。我国是塑料生产大国，在海洋塑料垃圾应对方面备受国际社会关注和非议。近年来，我国在政策规划、监测评价和国际合作等方面成果显著，但在海洋塑料垃圾防治方面的相关研究起步晚、底子薄，有待持续加强研究和对外发声，展示我国负责任的大国形象。除此之外，受经济社会发展阶段所限，持久性有机污染物排放和释放、海水酸化、海水缺氧、管辖海域外生物多样性缺乏保护等全球性海洋生态环境问题均有待进一步深入研究。“十四五”海洋生态环境保护工作展望

　　 机构改革后，生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责，“十四五”期间，体制机制改革红利有望在制度体系、能力建设、科技支撑等方面得到全面体现。

　　 规章制度日益健全，改革成果得到持续巩固发展

　　 法律规章制修订在制度建设方面是重中之重。“十四五”期间，有望落实《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中关于“加快制定和修改海洋环境保护等方面的法律法规”的相关要求，完成《海洋环境保护法》和相关条例修订以及沿海地方海洋生态环境保护法规的修订工作，制修订入海排污口管理、海洋工程环境影响评价管理、海洋废弃物倾倒管理等制度性文件。有望在技术层面，逐步实现海洋和陆域生态保护红线监管、生态环境损害赔偿、生态补偿，总量控制与排污许可，“湾长制”与“河长制”等方面制度的有效衔接，完成海水水质、海洋工程环境影响评价、入海排污口设置、海洋倾倒区选划等标准和技术指南的制修订，完善“十四五”近岸海域水质目标考核方法，出台海洋污染基线调查规程、养殖尾水分区分类排放、河口区域水质评价等方面的国家标准。持续从技术层面巩固发展“打通陆地和海洋”制度红利，将机构改革后的体制机制优势转化为技术优势并服务于生态环境监督管理工作，逐步实现海洋生态环境治理体系现代化。

　　 治理能力逐步提升，基本摸清海洋生态环境底数

　　 能力建设是支撑履职尽责的基础保障。“十四五”期间，有望逐步解决海洋生态环境保护工作在监管支撑、常规监测、专项调查、应急处置等方面的能力不足问题。国家层面和流域海域层面技术支撑能力获得长足提升，能够有效支撑海洋生态环境监管需求。沿海地方生态环境部门及其监测机构有效承接所辖海域内常规监测和应急处置职责，实现职责与能力相匹配的局面。通过各级职能部门和技术机构实施能力建设，逐步形成“陆海统筹、突出近岸、覆盖近海、踏足极地、迈向大洋”的工作布局，以及船舶、岸基、在线、遥感等相结合的监测手段。在此基础上，分阶段实施近岸海域污染基线和生态本底调查，获取我国近岸海域污染基线和生物生态基础数据，摸清我国海洋生态环境家底，明确海洋生态环境问题，提出近岸海域生态修复与可持续发展的对策与措施。此外，逐步健全海洋突发环境事件应急响应体系，构建海洋生态环境突发事件应急船队，建成全国海洋油指纹库，建立国家海洋突发环境应急队伍。通过能力建设，逐步实现海洋生态环境治理能力现代化。

　　 科技能力整合提升，深入参与全球海洋生态环境治理，逐步实现从跟随到引领的转变

　　 科研水平和技术能力是确保海洋生态环境保护工作持续深入发展的根本动力。“十四五”期间，预计我国在海洋生态文明建设领域的科研院所以及社会专业机构相关力量有望从机制创新和能力共享等方面取得突破，获得进一步整合，以五年为期形成合力，进一步提升海洋生态环境保护监管水平。一是深入发展渤海综合治理协同业务攻关平台，整合优势资源，加强渤海乃至其他海域海洋生态环境关键问题研究，积极开展成果集成和示范应用。二是建立全球海洋生态环境热点问题跟踪研究机制，在提升近岸和近海监测能力的基础上，为拓展重点海域、极地、深海大洋监测范围，引领跨界污染和海洋微塑料等新兴全球环境问题做好能力储备。在海洋垃圾和微塑料研究方面，在国际组织、多边和双边合作中提升话语权，结合成果宣传，消除国际负面舆论压力；在管辖海域外生物多样性保护方面，深入参与相关进程，在相关治理框架出台过程中维护我方权益；在“一带一路”沿海国家和极地大洋生态环境治理方面，加大相关标准体系制定及参与力度。通过提升科技能力，深入参与全球海洋生态环境治理，逐步实现从跟随到引领的转变。

　　结语

　　 习近平总书记深刻指出，生态文明建设正处于关键期、攻坚期、窗口期，要求我们要像对待生命一样对待生态环境，像对待生命一样关爱海洋。新时期海洋生态文明建设在海洋环境污染防治、海洋生物多样性保护、海洋资源有序开发利用方面有望取得历史性进展，既要保障污染防治攻坚战大局，更要深入参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则的制定和实施，落实海洋可持续发展目标，为子孙后代留下一片碧海蓝天。

　　                    摘自《环境保护》2020年第48卷第7期