坚持底线思维 守护中原粮仓 ——聚焦河南省耕地保护与利用

　　□ 李中伟 刘卫国 张艳琳

　　河南省坚持藏粮于地、藏粮于技，用全国1/16的耕地生产了全国1/10的粮食，不仅解决了全省1亿多人口的吃饭问题，每年还向省外输出原粮及制成品约600亿斤。作为产粮大省，河南省耕地保护面临哪些挑战，如何持续发挥耕地优势进一步落实粮食安全责任？近期河南省自然资源厅就相关问题对全省耕地保护和利用情况进行了摸底调查。

　　耕地家底：耕地质量整体较好但分布不均衡，高标准农田建设保障粮食产能持续增长

　　河南省耕地面积1.22亿亩，占全省总面积约47.5%，粮食一年两季复种面积常年稳定在1.6亿亩。其中，口粮田面积稳定在9000万亩以上，粮食产量连续3年超过1300亿斤，占全国的1/10。2019年，小麦产量749.08亿斤，玉米产量470.28亿斤，稻谷产量100.28亿斤。近年来，全省通过土地整治大力推动农业提质增效，耕地利用效率明显增强，粮食产量、耕地产能持续增长。“十二五”以来，河南省累计建设高标准农田6320万亩，累计新增粮食生产能力189亿斤。

　　河南省耕地平均等别7.42，其中7等地5851.96万亩，占比47.73%，在5～8等之间的高等耕地共10549.68万亩，占比86.04%。全省约3/4的优质耕地集中于中东部平原地区及南阳盆地区，存在优质耕地分布不均的问题。与此同时，河南省耕地后备资源明显不足，据统计，目前，全省耕地后备资源仅余94.13万亩，这其中包括81.58万亩草地和10万亩内陆滩涂，如今这些土地受生态保护影响已禁止开发为耕地。

　　2018年河南省减少耕地37.68万亩，其中因建设占用减少耕地33.21万亩，占全省耕地减少总量的88.14%。因农业结构调整减少耕地3.59万亩，占全省耕地减少总量的9.52%，主要包括：耕地变为设施农用地3.54万亩、坑塘水面490.2亩、林地5.85亩等。其他原因占用耕地8804.25亩，占全省耕地减少总量的2.34%，比如脱贫攻坚、乡村振兴推进过程中农村道路拓宽以及水利设施占用等。

　　面临挑战：耕地长期高强度、超负荷利用造成部分耕地退化，产出收益偏低

　　调研发现，河南省在耕地保护和利用方面面临着一些压力和挑战，比如：耕地长期高强度、超负荷利用造成耕地退化、种植结构单一，产出效益偏低等。

　　耕地经营规模不大。受人多地少等因素影响，河南省耕地以分户分散利用为主，户均耕地仅6.5亩。具体到作物品种则户均种植面积更小，最大宗的小麦户均种植面积在5亩左右，其他作物的户均种植面积更小。虽然耕地流转取得了一定进展，但规模农业经营户比例仍较小。2019年，河南省土地流转、土地托管面积分别为3946万亩和2652万亩，仅为全省耕地面积的半数左右。

　　耕地亩均收益较低。调查数据显示，河南省人均耕地1.27亩，农村人均耕地2.64亩，农村户均耕地7.59亩。2019年全省每亩小麦的产值为977.98元，亩均收益为414.34元，而种植玉米的收益比小麦还低一些。按照一年两季收入来算，人均种粮收入约为2187.72元，仅占农村居民人均可支配收入的14.39%。随着农村劳动力进一步转移，再加上土地流转不畅、种粮比较效益低等原因，农民种粮积极性会进一步下降。

　　“占优补劣”现象客观存在。由于河南省地处中原，土地开发利用程度较高，建设占用的多为城市周边优质耕地，而补充耕地多来自偏远的自然条件较差的区域，耕作条件远不如被占用的耕地，质量也难以相提并论，客观上形成了“占优补劣”。因生态退耕、自然灾毁，农民自发在承包耕地上植树等占用耕地的现象也比较严重。

　　此外，过度使用化肥农药，工业废水、废渣随意排放造成耕地污染的现象不容忽视。同时，有些农田缺乏必要的田间道路及农田水利设施等，有些已经建好的农田水利设施缺乏有效管护，在一定程度上制约着耕地潜能的发挥。

　　措施建议：坚持底线思维，采用行政、经济、技术等手段保护耕地

　　调研组建议，河南省自然资源系统应坚持底线思维，强化红线意识，从行政、经济、技术等方面强化耕地保护和监督管理，探索农村一二三产融合发展新路子，为实施乡村振兴战略、推动实现全面小康提供有力保障。

　　坚持政策创新。在不破坏耕作层、不改变耕地性质的前提下，允许耕地经营者根据市场需求调整农作物种植结构，探索适应现代市场经济的土地流转模式，发展适应市场需求的高效农作物生产，扩大优质特色农产品种植规模，提高农产品有效供给和农业种植效益。加强耕地保护和利用日常监督机制建设，建立耕地利用动态巡查制度，及时发现和制止粗放用地、违法占用耕地等行为。探索实行耕地轮作休耕制度试点，科学合理安排耕地休耕，实现耕地可持续利用。

　　加强用途管制。按照“宜耕则耕、宜建则建、宜牧则牧、宜林则林、宜湿则湿、宜草则草”原则，统筹划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线，坚决防止借乡村振兴之名将耕地非农化。详查污染耕地面积、位置，对重度污染耕地实施生态退耕，调整种植结构。大力支持交通廊道建设，保护好更多优质耕地不被污染。利用山区、丘陵、未利用地等大力支持发展林果业，建设生态防护林，结合高效农业的综合开发，实现特色林果业可持续发展，带动农民增收、区域经济发展。

　　促进提质增效。按照“数量有增加、质量有提高和生态更优化”的要求，积极推进全域土地综合整治，加强农田基础设施配套，高标准设计、高标准施工，全面提高耕地数量和质量。以全域土地综合整治为补充耕地的主要途径，进一步明晰新增耕地认定核实的要求，严格新增耕地入库管理。强化新增耕地后续监管与合理利用，建立储备补充耕地常态化核查工作机制，坚决剔除不真、不实的补充耕地，建立干净、可靠的补充耕地储备库。通过“三调”全面摸清农村建设用地底数，综合分析农村建设用地以及三产用地需求，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点。推行耕作层表土剥离再利用和“移土培肥”，提高垦造新增耕地的质量。大力支持高标准农田建设，实现增减挂钩拆旧区复耕、高标准农田建设新增耕地入库、全域土地综合整治系统“互联互通”，统一新增耕地认定标准、统一入库、统一使用。此外，加强土地整治项目后期管护，适当调整农业结构，大力支持发展设施农业用地，不断提高耕地的利用率与产出率。

　　实行补偿激励。完善耕地保护利益调节和补偿激励机制，让保护耕地者的地方“不吃亏”、保护耕地的人“得实惠”。结合耕保责任目标考核结果，对承担耕保任务的农村集体经济组织和农户给予奖补，加大补贴降低耕地生产成本，提高群众保护耕地的积极性。开展耕地利用质量评价，推进用地和养地相结合，鼓励耕地经营者持续增加投入改善地力，提高耕地产能。（作者单位：河南省自然资源厅）