以“问题导向”提升督察效力

　　经中央批准，国家土地督察更名为国家自然资源督察，将对土地资源的督察扩展到对土地、森林、草原、海洋、矿产等所有自然资源，这是督察工作的重大历史性转折。面对新使命、新领域、新任务，笔者作为曾经的一名督察老兵，难释情怀，针对自然资源督察的系统性构建谈些不成熟的想法和建议，希望能为热爱的督察事业尽微薄之力。

　　自然资源完整的生命共同体决定了督察工作必须具有系统性 

　　自然资源是由山、水、林、田、湖、草、海组成的和谐统一的生命共同体。机构改革之前，由于各自独立的管理制度，往往割裂了本应完整的自然资源体系。以往，因为各部门工作职责、站位角度的不同，为了完成各自的任务指标，对自然资源管理体系难免顾此失彼。比如，可能会在水土流失严重、本应退耕还林的地区一味强调了复垦造田；在干旱、半干旱地区为了美观，可能不顾自然条件和成本去大面积种草植树；在经济发展快、土地资源供应紧张的地方，却热衷于围海造地，忽略了对海洋生态的严重破坏。仅2018年，一些地方政府为了营造“美丽生态”环境，擅自挖田造湖、造河、建人工水景等就破坏了2.46万亩耕地。

　　机构改革之后，对于自然资源管理制度的制定和决策，无疑是要站在整个自然资源体系的高度，去审视和协调机构改革之前各项原本独立的资源要素管理制度，通过纠偏和完善，制定出符合自然资源和谐性、统一性特征的制度体系，这也是机构改革的初衷和要义。那么对于自然资源督察来说，其工作任务也不仅仅是从土地督察拓展到对矿产、森林、草原、海洋这些具体的督察任务，还应该站在更高的角度，去审视土地、矿产、森林、草原、海洋自然资源各要素间的内在联系和影响。从土地督察转变到自然资源督察，督察机构从工作背景上，由“国务院授权国土资源部代表国务院向地方派驻”提升为“经中央授权由自然资源部向地方派驻”，明确了在履行职责过程中必须坚持和加强党对自然资源督察工作的集中统一领导；从工作对象上，由对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府延伸到各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府及所辖地方政府，因受中央授权，督察工作势必要实行“党政同督”的工作力度；从工作职责上，由原来的“对土地利用和管理情况进行监督检查”，调整到“对落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察”。也就是说，今后的督察干部不仅要熟悉土地法律法规，更要熟知领会与自然资源管理相关的所有法律法规政策；从工作领域上，由单一的土地资源延伸到由国土空间规划及山、水、林、田、湖、草、海组成的整个自然资源系统，督察工作监控要素和范围的拓展，要求督察必须技术更加先进，手段更加高效精准；从工作任务上，由“保障落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度”，拓展到保障落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”（简称“两统一”职责）。这历史性的五大转变，必然要求认真学习领会党中央关于牢固树立人与自然和谐共生的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，尊重自然资源体系内在的相互依存和相互联系，构建自然资源督察的系统性。

　　构建国家自然资源系统性督察面临的主要困难和问题 

　　机构改革虽然解决了体制问题，为自然资源的协调统一管理创造了条件，打下了基础，但是真正在管理理念和管理制度上的融合会是一个比机构变动更艰难、更漫长的过程，有人称其为是“物理作用”之后的“化学反应”。构建自然资源系统性督察，应特别注意机构改革前，因部门分割造成的相关督察机构分散、对自然资源认识上的不同，从而出现管理上的各种不统一和不协调等困难和问题。

　　执法督察是法律法规、政策制度顺利贯彻落实的保障，是管理体系中不可或缺的重要组成部分。目前，自然资源系统执法督察队伍庞大，原有机构分散，队伍参差不一。

　　同时，还存在统计标准存差异、同一资源出多解的问题。自然资源领域十分广泛，在分割管理的体制下，当各部门站在各自的职能角度去看待和审视问题时，往往会放大局部而忽略了整体，模糊了自然资源大系统的全貌，因而出现对自然资源认识上的差异。比如：因标准不同而造成的地类区分不同，必将反映在管理政策上的偏差。如果说以前因部门分割而无能为力，那么现在到了必须统一的时候了，这不仅是自然资源管理工作的迫切需要，也是自然资源督察工作的迫切需要。

　　此外，管理政策不协调，或悬在空中难落实也是构建国家自然资源系统性督察面临的主要问题。不同部门站在各自职能角度出台的政策，单独审视时都具合理性，但综合落实到基层执行或督察机构对违法案件判定时，会发现不少不协调、难操作甚至矛盾之处。反映比较普遍的有关于农村现行设施农业用地政策、矿山企业临时用地政策、林业用地审核问题、生态红线与耕地保护问题。这些自然资源管理政策上的不系统、不一致，虽仅是诸多问题中的一部分，但已经导致了管理中或出现“真空地带”让违法行为钻了空子，或出现政策“撞车”直接影响自然资源督察对违法案件的认定，从而大大影响督察工作的权威性。

　　构建国家自然资源系统性督察的几点建议 

　　自然资源的重要性决定了自然资源督察的重要性。就自然资源管理而言，其核心就是按照党中央国务院关于自然资源的要求，站在更高、更广、更深的视野构建自然资源大系统协调统一的顶层设计；就自然资源督察而言，是要保障这些方针政策得到真正落地执行。面对新使命和新任务，自然资源督察要从自然资源生命共同体理念出发，在承继以往土地督察的基础上，开拓创新，加快构建自然资源系统性督察。

　　要有效整合现有的督察机构。自然资源部的成立，整合了国家发改委等8个部委局相关的职能，冲破了体制性障碍，结束了自然资源管理各自为政的局面，为自然资源协调统一管理创造了条件。那么，为自然资源管理保驾护航的自然资源督察，也应以协调统一督察为目的，整合好原来已有的督察机构，尤其要发挥好9个国家自然资源督察局、3个海区局以及15个森林专员办各自在土地、海洋、森林的专业优势和督察实践经验，在国家自然资源总督察、副总督察的统一领导下，将原本分散的拳头收拢捏紧，形成合力，形成前所未有的监督力量。

　　提升督察效力是万事之重。督察效力是督察机构的立命之本。笔者在督察领域工作的实践中体会最为深刻的是：督察不缺手段，缺效力。发现问题是“敢打仗”，提升效力是“会打仗”。随着科学技术的发展和应用，督察技术越来越先进，手段越来越高明，发现问题越来越精准。可以说，各地的土地违法在“天上管、地上查、网上搜、大数据分析”的立体式督察手段面前，基本暴露无遗。但是如何运用发现的问题提升督察效力，既要“敢打仗”更要“会打仗”，仍然是需要深入研究的大课题。

　　向省级政府传导压力是提升自然资源督察效力的关键。桩桩直面政府，件件追责到位，部门联合出手，压力不在下、在上，案件不在多、在大，出手不在频、在重。土地督察制度实施十余年来取得了很大成绩，但督察效力依然有待提升，主要原因一是以往督察工作过多地聚焦于市县级政府，对省级政府主体责任督察不够、触动不大，还没有真正发挥出国家级督察所应有的效力；二是督察的内容过多、过全、过细，使问题重点不突出，且过于行业化，使用的督察专业术语，明显是对行业部门而非各级地方政府，还没有摆脱纯业务管理的痕迹，思想站位还不够高；三是问题虽然查出来了，但整改手段措施偏弱偏软，动真追责不够，违法的经济成本和政治成本较低，是违法行为屡禁不止、循环出现的原因之一。

　　要努力打通提升自然资源督察效力的多条渠道。提升督察效力，不仅仅是树立自然资源督察的权威性，更是在自然资源管理体系建立初期，迅速建立自然资源管理法律法规和方针政策的权威性，进而提高全社会保护自然资源、保护生态的意识。提升督察效力，“向上”渠道要畅通，横向渠道要沟通，社会渠道要开通，追责渠道要打通，“党政同督”要联通。这五条渠道在实践中是互联互通、互为增效的，渠道之间相辅相成、相得益彰。最终，所有渠道汇合的终极目标还是要提升对省级人民政府的督察效力，这才是督察工作真正的“牛鼻子”。

　　要锻造“敢碰硬、讲认真”的督察队伍。督察和监督者的使命，就是行政管理体系中的“警察”，其职责就是对某一方面的行政行为找问题、敲警钟，责令纠正，防范损失。要把敢于碰硬较真作为每一个督察干部的基本职业素质来要求。自然资源督察既要面对地方与中央的博弈，又要理解发展与保护的矛盾；既要坚持讲“北京话”，又要听得懂“地方话”，既要相信地方，依靠地方，理解地方，更不忘国家立场、中央精神、法律规定。在各种违法行为面前，只有无私才能无畏，只有自身纯洁才能不惧诱惑。要始终不忘党中央国务院建立这样一支庞大的自然资源督察队伍的初心，不忘为自然资源大政方针保驾护航的光荣使命，努力打造一支政治强、业务精、敢碰硬、守底线、作风过硬的督察队伍，这是提高督察效力，做好自然资源督察工作的思想基础。

　　（作者系自然资源部咨询研究中心咨询委员，原国家土地督察西安局局长）