解读《云南省自然资源厅关于印发〈云南省土地征收成片开发实施细则（试行）〉和〈 云南省土地征收成片开发方案编制指南（ 试行）〉的通知》

　　2020年12月31日，《云南省自然资源厅关于印发〈云南省土地征收成片开发实施细则（试行）〉和〈云南省土地征收成片开发方案编制指南（试行）〉的通知》（云自然资审批〔2020〕707号）（以下简称《通知》）正式印发执行，现就政策的出台背景、制定依据、主要内容、注意事项、适用范围等解读如下。

　　一、出台背景

　　2020年1月1日，正式施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条采用列举方式明确了属于公共利益可以征收土地的六种情形，其中第五种情形规定：“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。同时规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），对土地征收成片开发的含义、原则、程序等基本内容进行了明确。为进一步规范做好云南省土地征收成片开发工作，省自然资源厅结合云南省实际，在充分听取相关厅局、厅处室、16个州（市）自然资源主管部门意见的基础之上，经反复斟酌、讨论，研究出台了《云南省自然资源厅关于印发〈云南省土地征收成片开发实施细则（试行）〉和〈云南省土地征收成片开发方案编制指南（试行）〉的通知》。

　　二、制定依据

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《自然资源部关于印发<土地征收成片开发标准（试行）>的通知》（自然资规〔2020〕5号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线>的指导意见》（厅字〔2019〕48号）、《中共中央办公厅 国务院<关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见>》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）、《中共云南省委 云南省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（云发〔2020〕7号）等。

　　三、主要内容

　　《通知》共包含《云南省土地征收成片开发实施细则（试行）》（以下简称《细则》）和《云南省土地征收成片开发方案编制指南（试行）（以下简称《指南》）两部分内容。《细则》在《标准》的基础上，针对云南省实际对土地征收成片开发工作的基本要求进一步明确和细化。《指南》则针对成片开发方案编制内容进行具体规定和阐述。主要内容包括：

　　一是明确了土地征收成片开发的基本原则。《细则》第四条规定，土地征收成片开发应当坚持新发展理念，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护。同时在第七条强调，土地征收成片开发应当遵循遵守法律法规、维护公共利益原则；科学合理编制、确保开发必要原则；严格保护耕地、节约集约用地原则。

　　二是细化了土地征收成片开发的职责分工。土地征收成片开发的实施主体为县（市、区）人民政府，由县（市、区）自然资源主管部门具体负责成片开发方案编制的组织和管理工作；州（市）人民政府负责辖区内土地征收成片开发工作的组织协调和监督管理，州（市）自然资源主管部门应对县（市、区）成片开发方案进行实质性审查。省自然资源厅在省人民政府的统一领导下，统筹做好全省土地征收成片开发相关工作，包括标准制定、方案审查等。

　　三是提出了成片开发方案编制的要求。成片开发方案应按照县级行政区划编制，每个成片开发方案可包含多个地块，不同成片开发方案的范围不得相互重叠，成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。成片开发方案批准后实施期限一般为2年，最长不超过3年。成片开发方案应纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划，方案编制时应组织听取县级以上人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见，同时充分征求成片开发区域内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

　　四是规定了土地征收成片开发的底线。成片开发范围不得占用永久基本农田的和生态保护红线，所在县域内批而未供土地消化周期不得超过3年（含）且闲置土地发生率不得超过4%（含），不得存在各类开发区、城市新区土地利用效率低下的情况，也不得有已批准实施的成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划或者前两年完成土地征收规模未达到成片开发区域70%的情况。凡涉及以上任意情形的，均不能编报成片开发方案。

　　五是规范了成片开发方案的审批流程。《细则》第四章规定，成片开发方案的审批流程包括：初审、审查、批复和备案。其中初审明确要求由州（市）自然资源主管部门组织，负责对上报的成片开发方案的合法合规性、公共利益性、科学合理性、开发必要性等进行把关，通过初审的，由州（市）人民政府组织上报省人民政府同时抄送省自然资源厅。审查由省自然资源厅组织，负责在收件后组织相关处室对成片开发方案进行审查，经审查不符合报批条件的，将予以退件，对情况特殊的国家和省重大建设项目采取“一事一议”原则办理；相关资料和内容缺失、错误的，在规定时限内进行补正。审查通过的，组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对成片开发方案进行论证；根据审查结果和论证结论出具审查报告，并报送省人民政府。省人民政府依据审查报告，按程序审核批准后下达成片开发方案批复文件。

　　四、注意事项

　　（一）明确几个关键术语的定义

　　成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。在编制成片方案过程中，想要准确判断哪些位置可以纳入成片开发方案就必须明确几个关键术语的定义。

　　一是城镇开发边界。城镇开发边界是国土空间规划中“三条控制线”之一，是指在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。在国土空间规划批准实施前的过渡期，城镇开发边界按土地利用总体规划的扩展边界（包括允许建设区和有条件建设区）或城乡规划的城镇建设用地范围认定。

　　二是城镇集中建设区。城镇集中建设区是根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。在国土空间规划批准实施前的过渡期，城镇开发边界内的集中建设区按土地利用总体规划的允许建设区认定。

　　三是成片开发范围和成片开发区域。区别于《标准》中相关术语的内涵，本次出台的政策中对成片开发范围进行了具体定义并引入了成片开发区域的概念。即成片开发范围是指综合考虑国土空间规划用地布局、产业发展、地块特征等，结合行政区划确定的土地综合开发区域。为保证成片开发的完整性，成片开发范围可包含成片开发区域和与之连接的其他区域，其中的成片开发区域特指在成片开发范围内需要进行土地征收的区域，其可由多个地块组成，各个地块土地总面积之和为成片开发区域总规模。特殊情况下，成片开发范围可以与成片开发区域一致。

　　四是公益性用地。公益性用地是指基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地。成片开发范围内现状公益性用地（即其他区域的公益性用地）分类以三调地类进行分类，规划公益性用地（即成片开发区域的公益性用地）分类采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》进行分类。

　　（二）关于规划符合性问题

　　土地征收成片开发应符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划。国土空间规划批准实施前，应符合过渡期国土空间规划实施管理政策，即符合原已依法审批的土地利用总体规划和城乡规划，城乡规划未覆盖的地区，应符合土地利用总体规划和详细规划。

　　（三）关于公益性比例问题

　　土地征收成片开发应以人民为中心，为公共利益的需要，提高成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例，《细则》中明确规定成片开发范围内的公益性用地比例一般不低于40%。但考虑到云南省实际情况，在对成片开发范围的定义和公益性比例的计算方式时，允许成片开发范围内可以包含需要进行土地征收的成片开发区域和与之连接的不需要征收的其他区域。成片开发范围的公益性用地比例采用成片开发范围内现状和规划的公益性用地规模除以成片开发范围总规模进行计算。此外，政策明确规定不同成片开发方案的范围不得相互重叠，因此在将其他区域划入成片开发范围时应注意统筹考虑。

　　五、适用范围

　　本文件由云南省自然资源厅制定，适用于全省范围内的土地征收成片开发工作。

　　六、执行期限

　　自印发之日起施行，有效期三年。

　　（文件原文详见：http://dnr.yn.gov.cn/html/2021-01/100480.html）