庆云县自然资源局 耕地“非粮化”问题探讨

　　----以德州市庆云县为例

　　耕地作为最宝贵的资源，是粮食生产的重要基础，党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作。习近平总书记强调：“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地”，这充分展示了中央保护耕地、保障国家粮食安全的坚定决心。然而，随着第三次国土调查成果的发布，我们清楚的看到从二调以来的十年间，我国耕地减少了1.12亿亩，减少的主要原因为农业结构改变，转向了园林地。如何执行最严格的耕地保护制度，规范耕地占补平衡管理，处理好经济发展与耕地保护的关系，防止“非粮化”成为了自然资源管理工作的一个新焦点。庆云县也同样面临着耕地“非粮化”巨大压力，亟待引起重视。本文将通过深入调研庆云县耕地“非粮化”现状情况，发掘存在问题的根源，从而寻求解决问题的有效方法。

　　一、庆云县耕地和永久基本农田现状

　　截止2019年12月31日，按照三调最新统计口径，庆云县耕地总面积36.26万亩，较2009年二调耕地面积45.89万亩减少了9.63万亩。林地总面积10.53万亩，较2009年二调林地面积1.13万亩增加了9.4万亩。由此可见，庆云县耕地减少主要是变更成了林地，耕地“非粮化”问题突出。

　　图1 耕地减少流向图

　　二、庆云县耕地“非粮化”原因分析

　　1、种植经济作物收益高。随着种子、化肥、农药、柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，种植粮食作物成本不断增加，农民种粮收入甚微。而规模化苗木栽植5年以上，每株每年经济效益100元以上，每亩每年平均收入5000-7000元。相比种植粮食作物，种植经济林木收益可观。基于成本与盈利考虑，农业经营者更倾向于自发或自觉利用承包地种植经济作物，或者设施农业、观光农业等。这势必导致经济作物跟粮食争地，部分耕地出现“非粮化”现象。

　　2、小规模土地流转成本高。近年来，随着农村农村劳动力不断减少和先进农业机械的普及使用，部分个体经营者选择通过小规模的承包土地扩大自己的经营规模，承包规模从几十亩到几百亩不等，通过调查，庆云县目前土地流转后承包费用可达500-800元/亩。这样的价格对于个体经营者来说，流转来的土地用来种粮难以承受，决定了他们寻求盈利的方式只能是种植经济作物或者发展畜禽养殖。

　　3、监管机制不健全。一是监管主体不清，目前土地用途管制是自然资源部门主导，农业农村部门配合的管理体制，存在两家职责不明确、不具体，存在监管不到位现象。二是流转土地监管缺乏法律依据，《土地管理法》对流转土地“非粮化”监管缺少具体监管措施，因此，依法监管流转土地用途较为困难。

　　4、发展经济与保护耕地矛盾突出。受发展经济压力，重发展轻保护的现象依然存在。从群众角度来说，耕地保护要让位于收入增长，只要收入得到增长，并不关心耕地作何用途；从地方政府角度，为了加快经济发展，特别是像庆云这样经济欠发达、自然资源禀赋偏差的地区，发展特色农业等不可避免的会导致耕地“非粮化”。   

　　三、应对耕地“非粮化”遇到的困难

　　1、涉及的群众利益广，社会影响大。目前，庆云县尚未形成大规模的土地流转趋势，家庭农场性质的个体经营大户也少，土地大多掌握在农户自己手中，或小面积租赁。因此，处理耕地“非粮化”问题过程中，多数农民利益牵涉其中，社会影响较大。

　　2、林木价格下滑，农户损失严重。由于近期国家对耕地“非粮化”问题关注度加大，各地陆续开展清理耕地中树木工作，导致林木价格大幅下滑，特别是8-13CM绿化树木，价格由原来的每株180-400元跌到现在每株50-100元，15CM绿化树木，价格由原来的每株1800-2000元跌到现在每株500-1000元，面对林木价格的大波动，大量林农将面临巨大损失，因此，目前林农多处于观望状态，限定时间内清理林木难度较大。

　　3、局部形成林木发展产业链。以庆云县常家镇大高村为例，该村发展林木经济最早可以追溯到10-15年前，目前该村土地已基本用于种植绿化树木，树木管理规范，每年定期浇水8-10次，上肥料2-3次，发展态势较好，成为带动该区域农民发家致富的有效手段，也曾受到政府鼓励与扶持，且获评山东省“森林村居”称号。截止2019年，该村种植苗木50亩以上的有近100户，100亩以上的有10多户，苗木专业合作社已成立20余家。因此，作为区域性朝阳产业，面对耕地“非粮化”巨大压力，清理工作相对被动。

　　四、基于庆云县耕地“非粮化”问题的思考

　　1、落实最严格的耕地保护制度。但存方寸地，留与子孙耕。自古以来，耕地就是维系人类生存与延续的根本，守住18亿亩耕地红线，筑牢国家粮食安全基石，务必将党中央、国务院关于耕地保护的相关制度执行到底。因此，建议进一步完善我县耕地保护制度，通过用地审批与备案制度、全面推行“田长制”、推动全域土地综合整治等工作，构建耕地保护事前预防机制；通过建立动态执法制度、季度卫片监察、耕地保护目标考核等方式，构建耕地保护事中监管机制；通过建立自然资源执法监管共同机制，对耕地违法行为“零容忍”等措施，构建事后严管机制。全面打造事前、事中、事后全方位监管体系，采取“长牙齿”的硬措施，严格土地执法监管。

　　2、明确耕地利用优先序。实现“谷物基本自给、口粮安全”，必须打牢耕地保护与质量建设这个根基。这些年来，我国总体上实现了耕地占补平衡，但是，与党中央强调的确保数量、质量都到位的要求，差距还很大，因此，必须扎紧耕地保护的“篱笆”，确保耕地数量不减、质量不降。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

　　3、合理引导土地规模流转。在农村土地运营成本持续走高的情况下，土地流转主体单纯进行传统农业种植，基本无利可图，只有进行科学种植和规范化管理才能赚取利润，适度鼓励大规模的土地流转，降低机械化成本，一方面使得流转土地程序更加规范化，保障农民利益；另一方面使得土地集中统一管理，方便主管部门及时监管，避免个体经营者种植经济作物情况的发生。通过调研，庆云县目前土地规模流转主要集中在尚堂镇、严务乡，流转规模在1000亩-5000亩不等，土地流转后由庆裕集团、鲁旺科技、水发集团等大型农业集团经营，主要从事水稻、小米、玉米等粮食作物的种植，管理规范。因此，建议适度推广1000亩以上土地规模流转，既能降低机械化生产成本，又能集中管理，有效防止“非粮化”发生。

　　4、完善农业补贴政策。近年来，粮食补贴政策确实发挥了重要作用，使得我国粮食产量能够实现“17连丰”，连续6年保持在1.3万亿斤以上，粮食补贴政策功不可没。但是现有粮食补贴政策在补贴力度与补贴针对性上有待进一步完善，以进一步激发农民粮食生产积极性。虽然我国不断加大农业投入，提高粮食补贴标准，但与发达国家相比，仍然偏低，特别随着农药、化肥等生产资料价格的上涨，现有的补贴不足以弥补种粮农民因生产成本上涨而增加的支出。同时，现行的粮食补贴实行的是“普惠制”的补贴模式，不管种粮与否，种粮面积多寡，补贴标准是一样的，对粮食生产的激励效果有限。因此，建议进一步研究和制定更加有效的种粮补贴方式，以便更加有效的调动粮食生产积极性。（周宁，耕保科科长）