“一法一条例”实施后关于耕地保护的几点思考

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。习近平总书记指出，耕地不能“非农化”、粮田不能“非粮化”，要实行最严格的耕地保护制度，要像保护大熊猫一样保护耕地，要牢牢把饭碗端在自己手里。2020年1月1日,新修订的《中华人民共和国土地管理法》施行。2021年9月1日，新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》正式施行（以下简称“一法一条例”）。“一法一条例”是贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等决策部署的重要举措，共同织密筑牢了耕地保护的法律网。皖北地区作为粮食主产区，如何贯彻落实“一法一条例”，切实保护好耕地资源，具有重要意义。下面基于宿州市为例，简要分析耕地保护现状及措施。

　　一、耕地保护现状

　　宿州市地处皖北平原，是典型的农业大市。根据“三调”数据显示，全市国土总面积1490.82万亩，其中耕地面积898.87万亩，占全市国土总面积60.29%；永久基本农田面积731.41万亩，占耕地面积的81.37%。全市人均耕地约1.36亩，与全省人均耕地面积基本相当，低于全国人均耕地面积。

　　二、耕地保护的重要性

　　（一）耕地保护关系到国家粮食安全。耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。我国之所以反复强调国家粮食安全和耕地保护，就是因为14亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事，保证国家粮食安全，最根木的是保护耕地。严格土地管理，直接关系到国家粮食安全。必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度；严格划定基本农田保护区；必须严格执行耕地”占一补一规定；严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方面是切实抓好耕地占补平衡。

　　（二）耕地保护事关我国经济社会可持续发展。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地。耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。土地作为一种自然资源，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。

　　（三）耕地保护事关我国社会稳定。实践证明，耕地得到有效保护，粮食生产就会出现重大转机，对防止通货膨胀、保障人民生活、保持社会稳定发挥了重要作用，为实现宏观调控目标创造了有利条件。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。

　　（四）耕地保护对生态环境保护具有重要作用。耕地是生态环境的重要组成部分，耕地保护对生态环境保护具有重要作用，耕地保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。要把耕地保护与生态环境建设结合起来，采取有效措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使利用耕地建设对生态环境造成破坏，还要通过耕地的开发达到改善生态环境的目的。

　　三、耕地保护存在的问题

　　自1997年开始，党中央、国务院多次提出要实行世界上“最严格的耕地保护”政策，并提出耕地总量动态平衡、耕地占补平衡、永久基本农田保护、土地用途管制等一系列对策措施，然而，耕地锐减的趋势并没有得到根本遏制，分析原因有以下几方面。

　　（一）农民保护耕地意识逐渐淡薄。从理论上说，农民耕种土地，并以此来养家糊口，耕地应该是农民的命根子，保护耕地就是保护自己的饭碗。但现实中，农民保护耕地的积极性并不高，这种现象在城乡接合部、大厂矿周围尤为严重。造成这种现象的根本原因是耕地产出效益偏低，农民种地赚不到自己所希望的收益，有些地区种地甚至赔本。尤其宿州作为劳务输出大市，大量青壮年劳力进城打工挣钱，耕种土地的多为妇女儿童及部分老年人。耕地收益低，造成农民种植农作物积极性不高，保护耕地意识淡薄。

　　（二）征地补偿次效应，造成部分农民随意占用耕地。宿州市征地区片平均综合地价约为4.5万元/亩，再加上青苗补偿、地上附着物补偿等资金，征收农户土地每亩能收入约5万元，得到这笔钱后，农民为发展二、三产业积累了资本，致使部分农民随意占用耕地。

　　（三）受种植利益驱动，农业结构调整加快。由于种植小麦、玉米等普通农作物效益偏低，导致农业结构调整转型加快，农民纷纷种植经济作物，比如中药材、果树、花卉、苗圃、花圃、经济林木等，或进行挖塘养鱼和养殖畜禽。

　　（四）没有调动群众耕地保护的积极性。农民保护耕地职责不清，保护耕地只是一种义务，管与不管，种与不种只是个人行为，没有上升到法律上来，处罚更是无从谈起，保护耕地责任难以真正落实。

　　（五）区位优势，造成企业更愿意占好地不占劣地。为最大限度减少生产成本，企业在占用土地时尽量占用土地平整、道路畅通的地方，而这些土地大多数是质量比较好的耕地，为实现占补平衡，需要开垦同等数量的耕地，而这些耕地质量、区位都和所占耕地质量有差距。

　　（六）土地利用计划实施与经济发展供地矛盾不调和，造成违法占地时有发生。中央为宏观调控，每年对地方下达土地利用年度计划指标，规定地方新增建设用地不得突破上级下达的指标，指标分解到县区级，这些新增建设用地指标仅够一至两个大型项目用地，大量农村建设用地，比如宅基地、农副产品加工等无地可批，而近几年随着人们生活水平不断好转，农民投资欲望增强，在无法得到正常土地批文的情况下，违法占地不可避免的发生。

　　四、加强耕地保护的主要对策

　　毫无疑问，随着我国工业化、城镇化进程的加快，必将有更多的农用地转为建设用地，耕地保护不单单是土地问题，应该融于城乡统筹发展改革当中，真正使耕地保护落实到位。

　　（一）强力宣传耕地保护的重要性。“民以食为天”，失去耕地就是断送我们的生命。要强力宣传保护耕地的重要性，使保护耕地成为人人关心的共同事业。

　　（二）实行严格的耕地占补制度，建立耕地保护基金。“一法一条例”设立了耕地占补平衡制度和耕地保护的激励制度，我们要认真贯彻落实，使之成为保护耕地的重要法宝。一是加强土地开发整理项目实施管理，实行严格耕地占补考核制度。对补充的耕地，组织相关部门审核，严禁以次充好，努力做到占用、补划耕地质量、数量相当。二是落实补充耕地资金。建立土地开发整理专项资金，对耕地开垦费、返还市县的有偿使用费及其他应用于耕地开发的专项资金足额收缴，并设立资金专户，专项储存，专款专用。三建立耕地保护基金，实施耕地保护奖惩政策。依据国家有关法律法规，将新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税的一部分、土地出让收入的一定比例资金划入耕地保护基金中，专款用于耕地保护。在考核的基础上，对保护耕地到位，没有造成地力下降的种植户，根据与其签订的协议，每年发放数量不等的奖励资金。对造成耕地破坏或地力下降的种植户适当进行处罚，处罚资金纳入耕地保护基金中。

　　（三）进一步加大扶持“三农”力度。继续加大“三农”扶持力度，减小工农产品剪刀差，适当提高粮食和农副产品尤其是小麦、玉米价格，提高农业生产经济效益，消除增产不增收现象，使农民安心种植耕地。

　　（四）建立耕地保护“田长制”，切实落实耕地保护目标责任制。我市印发了《关于推行耕地保护田长制的实施意见》要求，正在建立市、县、乡镇（街道）、村（社区）四级耕地保护田长制责任体系。市、县、乡三级设立总田长、副总田长和田长，村级设立田长、副田长。计划到2021年底，建立市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）田长制责任体系。主要工作任务包括：严格管控国土空间规划确定耕地保有量和永久基本农田保护面积，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。实施高标准农田建设，推进耕地质量提升，加强信息公开，严格耕地保护监管，建立数字化网格化监管体系，加强信息化监管。耕地保护“田长制”的建立，是落“一法一条例”、加强耕地保护的有效抓手。

　　（五）加强耕地保护“田长制”信息化建设。要通过建立和实施网格化监管体系，压实责任，推动自然资源监管关口前移，重心下移，实现对各网格的全方位、全覆盖、无缝隙监管，做到不留死角、不留盲区、不留隐患，确保网格内自然资源得到有效保护。一是进行网格划分（划分到村）、压实责任！基层田长使用微信小程序定期巡查、上报，后台PC端系统进行统计问效；二是掌上田长APP基于局内现有的规划数据、永久基本农田数据、生态保护红线等基础数据成果，采集疑似违规地块后一键分析，是否符合规划、占用基本农田、生态红线一览无余，辅助各级田长对疑似违规进行研判。三是后台PC端系统与前端信息互通、联动，打通属地上级主管部门到基层田长的信息通道；四是基层线索、巡查、核查等信息向后台PC端系统汇聚，基于系统进行数据分析挖掘，方便领导对全域田长工作情况进行宏观掌控和对各级田长个人工作的追溯；在信息化系统的支撑下最终达到全域耕地保护一盘棋，辅助领导科学决策，结合系统中的问效机制，达到耕地保护监管的目的并形成长效机制。