一号文件解读：农业农村部政策与改革司王宾、王茂林谈深化农村改革

　　习近平总书记指出，全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝。党的十八大以来， 深化农村改革取得重大阶段性成果。2015年《深化农村改革综合性实施方案》部署的改革硬任务基本落实，出台了一批顶层设计改革方案，实施了一批纵深突破的改革试点，建立了一批成熟定型的法律制度， 农业供给侧结构性改革深入推进，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成。2022年中央一号文件对深化农村改革作出再部署，强调要抓好农村改革重点任务落实，加大政策保障和体制机制创新力度。我们要深刻领会学习，继续抓好重点领域和关键环节的农村改革，以推进城乡融合发展为着力点，以完善农村产权制度和要素市场化配置机制为重点，聚焦农民和土地、农民和集体、农民和市民的关系，推进农村产权明晰化、农村要素市场化、农业支持高效化、乡村治理现代化。

　　第一， 巩固完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度，是我们党农村政策的重要基石。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度， 坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。深化农村改革，要进一步开拓创新，不断丰富双层经营体制内涵，巩固和完善农村基本经营制度。一方面，要持续深化“三权”分置改革，不断激发农业农村发展新动能。探索农村集体所有制有效实现形式，发挥好集体经营“统”的功能。落实好第二轮承包到期后再延长3 0 年政策，稳妥开展延包试点，确保“长久不变”政策落实、承包延期平稳过渡。规范有序放活土地经营权，让承包地资源得到更好的优化配置。如近年来，江苏省盐城市亭湖区探索破解承包地细碎化问题机制， 浙江省海盐县探索土地经营权规范流转机制，都取得了明显成效。另一方面，要着力构建现代农业经营体系，促进小农户和现代农业发展有机衔接。引导小农户不断提升集约化经营水平，发展适度规模经营的家庭农场。促进农民合作社质量提升。健全农业专业化社会化服务体系，使先进适用的品种、技术、装备、组织形式和人才、资金等现代生产要素有效带动小农户。如，四川成都探索种粮高素质农民参加城镇职工养老保险制度，在一定程度上破解了“谁来种地”难题。

　　第二， 深化农村产权制度改革。习近平总书记指出， 这是中央推出的一项重要改革，对推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益，对探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制，都具有十分重要的意义， 一定要抓好。“十三五”推进经营性资产确权到户和股份合作制改革以来， 有效盘活了农村集体资产、增加了农民财产性收入， 农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市制度改革等一系列重大改革也向纵深发展。今后，要按照完善社会主义市场经济体制和要素市场化配置的目标要求持续深化改革。一是持续推进农村集体产权制度改革。探索建立以集体经济组织成员权为基础，统筹管理农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等农民财产权利的有效机制。二是健全农村集体资产管理制度体系。强化集体资产监督管理， 防止集体资产内部少数人控制和外部资本侵占。三是探索新型集体经济发展有效路径。探索推动农村集体经济组织、各类经营主体抱团发展、合作共赢的有效组织形式和引领农民实现共同富裕的利益联结机制。四是健全农村建设用地管理制度。深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权”分置实现形式。完善集体经营性建设用地入市制度，健全集体经营性建设用地抵押担保制度， 规范农村集体经济组织土地增值收益调节金使用分配办法。继续完善土地征收制度。

　　第三， 深化农村金融改革。党的十八大以来，在一系列政策措施的推动下，我国农村金融改革取得了积极进展， 金融机构组织体系不断健全， 支农能力和服务水平显著提升， 金融产品和服务持续创新。但也要看到，与乡村全面振兴的目标要求相比，农村金融改革仍然相对滞后，农村金融需求主体贷款难、贷款贵、贷款慢的问题依然比较突出， 制约农村金融改革发展的深层次矛盾依然没有破除。金融机构为“三农”提供服务，不能简单照搬城市、工商业的模式，也不能只讲市场规律、效益法则，既要考虑金融机构风险可控、有钱可挣，也要考虑夯实农业农村的基础性战略性地位，不能只算经济账、眼前账，要算政治账、长远账。深化金融改革创新，除了要继续深化涉农金融服务机构改革、推动农村金融产品和服务创新、提升农业保险保障水平外，要更加重视数字信息技术在农村金融中的应用。要积极推动农村金融机构数字化转型，整合农村各类金融需求主体基础信息和金融机构产品服务，打造集金融供需双方于一体的数字金融服务平台，因地制宜探索“金融+大数据”发展模式，探索区块链等数字技术应用于农村金融创新的有效路径，以金融科技创新赋能乡村振兴。近年来，四川成都、江苏苏州、山东淄博、广西田东等全国农村改革试验区作了很多有益探索，值得各地借鉴。

　　第四， 健全乡村治理体系。习近平总书记多次强调， 要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。乡村振兴，治理有效是基础，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。要主动应对乡村经济社会发展面临的新形势、新挑战、新要求， 持续加强和创新乡村治理，加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。一是切实加强党对乡村治理的领导，关键在实化党的基层组织领导作用，在增强乡村治理效能中巩固党的基层政权基础。二是深化基层协商民主的自治实践，关键是提高广大群众的参与度，真正体现群众的主体地位。三是深入推进法治建设，关键是在广大农村和农民群众中形成法治氛围， 维护农村社会稳定。四是提升基层激励约束的德治水平，关键是让社会主义核心价值观和农村优秀传统文化在农村深入人心。五是提升乡村数字化治理水平，关键是通过构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理平台，提升社会公共服务水平。在这些方面也有很多好的探索，如四川省巴中市巴州区探索联建村级党组织，江苏省宿迁市编制村级小微权力清单，山东省东平县在每个村配备1名兼职法律顾问，河北省巨鹿县创建“巨好办”数字化综合管理平台等。

　　第五，健全县域城乡融合发展体制机制。党的十九大提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当前， 我国城乡融合发展水平依然较低，人才、土地、资金等要素城乡间双向流动仍不顺畅，主要呈现向城市的单向流动，尚未形成城乡互动的良性循环。县域是推进城乡融合发展的重要切入点和突破口，最具现实可行性和内在驱动力。健全县域城乡融合发展体制机制，要以县域为城乡融合发展主阵地，完善农村基本公共服务供给机制，加强农村普惠性、基础性、兜底性民生建设；建立健全农村基础设施建设管护机制；建立健全农业转移人口市民化和城市人才入乡激励机制；探索“村地村用”“县地县用”机制；建立健全“三农” 投入稳定增长机制，创新财政资金支出方式，撬动更多资源要素流向农村。近年来，部分地方在探索城乡融合发展体制机制方面取得了改革成果。如，四川省眉山市彭山区打造农村基层公共服务平台，实现公共服务网上办、就近办、代人办；浙江省绍兴市柯桥区推行区镇村三级视频连线、接访、会商服务，将区镇综治工作、市场监管、综合执法、便民服务有效延伸。

　　我国已进入新发展阶段，深化农村改革要立足新形势新任务，把握住农村改革的新特征新要求和原则底线。主要包含以下几个方面。一是突出系统集成和协同高效。注意加强改革系统集成，推动各项制度相互衔接、形成合力，相关部门要加强沟通协调，达成更多改革共识。二是突出试点探索和经验推广。要全面评估、系统总结全面深化农村改革的试点做法和成功经验，能复制推广的尽快复制推广，让改革成果惠及全国；需要修订完善法律法规的，加快推进修法进程。三是突出底线思维和改革边界。坚持审慎稳妥推进农村改革， 强化底线思维和风险意识，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线，是试点的大前提，决不能逾越。对突破现行法律法规的重大改革，必须严格按程序报批，确保“三农”工作一直沿着正确的方向推进。

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