《四川省“十四五”自然资源保护和利用规划》政策解读

　　四川省人民政府关于印发《四川省“十四五”自然资源保护和利用规划》的通知

　　一、起草背景和过程

　　自然资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，是国家现代化建设的基本物质条件，是实现高质量发展和高品质生活、满足人民群众日益增长美好生活需要的基本物质保障。“十三五”以来，我省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面践行新发展理念，创新自然资源管理体制机制，着力打基础、补短板、谋长远，全省自然资源保护和利用迈出坚实步伐、站上新的台阶，生态质量明显改善、资源保护和利用水平稳步提高、要素支撑能力不断增强、惠民利民为民成效显著、改革创新持续深入推进。同时，全省自然资源开发与保护矛盾仍然突出，国土空间布局需进一步优化调整；资源粗放利用长期存在，节约集约水平有待提升；生态系统本底仍较脆弱，保护修复任务艰巨；自然资源领域体制机制仍不健全，基础工作存在诸多短板。

　　“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化四川新征程的第一个五年，为了践行“绿水青山就是金山银山”理念，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，推动高质量发展，统筹形成开发与保护相协调的自然资源利用新格局，加快推进生态文明建设、美丽四川建设，按照省委、省政府关于“十四五”规划编制工作的统一部署，自然资源厅牵头，在深入开展专题调研的基础上，对标对表《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》和省委“十四五”规划建议，加强与国家规划衔接，细化落实省“十四五”规划《纲要》，系统谋划、统筹安排我省“十四五”时期自然资源保护和利用的基本思路、目标和重点任务，最终形成了《四川省“十四五”自然资源保护和利用规划》（以下简称《规划》）。《规划》是四川省“十四五”重点专项规划之一，是指导做好我省“十四五”时期自然资源保护和利用工作的基本依据和行动纲领。

　　二、总体目标

　　《规划》明确了四大主要目标：一是开发保护更加协调。主体功能区战略深入实施，优势区域重点发展、生态功能区重点保护基本实现，国土空间开发保护新格局基本形成。到2025年，全省生态保护红线面积、耕地保有量和永久基本农田保护面积稳定在国家下达的目标任务之上。二是生态系统更加稳定。以国家公园为主体的自然保护地体系更加完善，山水林田湖草沙冰系统治理、生物多样性保护取得积极成效，生态系统服务功能稳步提升，生态碳汇能力巩固增强，生态产品价值进一步显化，长江黄河上游生态安全屏障进一步筑牢。三是资源利用更加高效。节约集约利用激励约束机制不断健全，土地、矿产、水等资源利用效率显著提升。到2025年，单位地区生产总值建设用地使用面积持续下降，单位地区生产总值用水量下降率完成国家下达目标任务。四是保障支撑更加有力。统一衔接的自然资源调查监测体系全面建成，科技创新能力和应用水平大幅提升，产权制度改革和要素市场化配置改革取得积极进展，自然资源保护利用治理体系和治理能力现代化水平明显提升，自然资源服务保障和基础支撑能力显著增强。

　　三、主要任务

　　《规划》提出六大主要任务。一是践行“绿水青山就是金山银山”理念，统筹山水林田湖草沙冰系统治理，严守生态保护红线，构建自然保护地体系，加强生态保护修复，提升生态系统质量和稳定性。二是落实最严格的耕地保护制度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，严格耕地用途管控，完善耕地保护机制，坚决守住耕地和永久基本农田保护红线，维护国家粮食安全。三是全面实施资源总量和强度双控，促进资源节约集约利用，提升资源高效利用水平，推动经济绿色低碳转型发展。四是以成渝地区双城经济圈建设为战略牵引，深化拓展“一干多支”发展战略，深入实施主体功能区战略，强化国土空间支撑作用，增强对重大战略实施和重大项目建设的保障能力。五是以自然资源资产产权制度改革为重点，深化土地管理制度、矿产资源管理制度、林业和草原领域、生态产品价值实现机制、自然资源监管体制机制等改革，建立健全自然资源保护和利用制度体系。六是加强自然资源统一调查监测评价和确权登记、地质调查、基础测绘等工作，不断提升科技创新能力和信息化建设水平，增强自然资源保护和利用的基础支撑能力。

　　四、《规划》的特色和亮点

　　《规划》主要有三个方面特点：一是四川首个自然资源领域综合性五年规划。《规划》是四川省自然资源厅成立以来编制印发的首个综合性五年规划，是指导“十四五”时期四川自然资源保护和利用的战略性、基础性、纲领性文件，也是制定相关专项规划、部署年度工作、配置资源要素的重要依据。二是树牢底线思维，积极探索“两山”转化有效路径。《规划》立足生态优先、绿色发展的理念，坚持把自然资源保护放在首要位置，守住自然生态安全底线。坚持保护也是为了发展，高站位、高起点、高要求探索适合区域生态保护与社会经济可持续发展的路径，促进经济社会发展全面绿色低碳转型。三是注重系统思维，统筹推进美丽四川建设。《规划》立足我省自然资源保护和利用实际，着眼当前和长远进行战略性布局，充分考虑各部门、各领域的意见进行全局性谋划，对我省加强生态系统整体保护、系统修复，大力加强耕地保护，强化自然资源全面节约、高效利用，推动国土空间合理布局、有效管控等方面做出具体安排部署。

　　《规划》重点在提升生态系统质量和稳定性、严格保护耕地和永久基本农田、促进资源节约集约利用、强化国土空间支撑、深化自然资源重点领域改革、增强基础支撑能力等方面提出了新要求、明确了新任务。

　　在生态系统保护方面，针对四川自然生态系统局部脆弱、江河源头水源涵养功能减弱、水土流失较为突出等问题，《规划》强调要坚持山水林田湖草沙冰整体保护、系统修复、综合治理，提升生态系统质量和稳定性。一是构建自然保护地体系。编制自然保护地规划，加快整合优化自然保护地，构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。全面建设大熊猫国家公园，推动创建若尔盖国家公园。建立自然保护地生态环境监测制度，建设自然保护地“空天地”一体化监测网络体系。二是谋划实施一批重要生态系统保护和修复重大工程。实施青藏高原生态屏障区生态保护和修复、长江重点生态区（含川滇生态屏障）生态保护和修复、自然保护地建设及野生动植物保护等国家重大生态保护修复工程，推动实施黄河上游若尔盖湿地、安宁河流域山水林田湖草沙一体化生态保护修复重大项目。三是完善生态保护修复体系。编制实施国土空间生态修复规划，研究建立差异化的生态修复考核评价体系，探索建立支持社会资本参与生态保护修复的支持政策，四是积极助力碳达峰、碳中和。编制实施省级生态系统碳汇能力巩固提升方案，开展碳储量本底与更新调查，科学评估生态系统碳储量本底及变化、增汇潜力和碳汇格局。探索二氧化碳地质储存选址实践，积极开展典型地区二氧化碳地质封存示范工程。

　　在耕地保护方面，《规划》明确采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”。一是坚决守住耕地数量。统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达市（州），并签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标严格考核。严格耕地利用优先序，强化耕地转为建设用地和其他农用地的双重用途管制，严格落实耕地年度“进出平衡”和“占补平衡”。编制实施全省土地整治规划，严格新增耕地核实认定和监管，所有新增耕地落实到项目、图斑，向社会公开并接受监督。开展“向水要地—旱改水”垦造工程，新垦造水田30万亩。规范补充耕地指标易地流转，建立全省易地补充耕地交易平台。二是巩固提升耕地质量。大力实施高标准农田建设工程，新建1000万亩以上集中连片高标准农田。有序推进轮作休耕，对秦巴山区、长江中上游岩溶地区、盆周山地等水土流失、石漠化极严重区内15—25度坡耕地实施休耕。开展农村撂荒地集中整治。三是加强耕地生态保护。加强耕地与周边生态系统协同保护，探索农林牧渔融合循环发展模式，建设健康稳定的农田生态系统。加强污染耕地修复治理，建成一批流域尺度农业面源污染治理综合示范区。四是完善耕地保护机制。健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，压实地方各级党政主要领导责任。全面推行“田长制”，推动实现省、市、县、乡、村五级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。探索建立跨区域补充耕地利益调节机制，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性。

　　在资源利用方面，全面实施总量和强度双控，优化资源开发利用结构，提高节约集约和高效利用水平。《规划》强调，一是要提高建设用地集约利用水平。高效利用新增建设用地，推广节地技术、节地模式，推动单位地区生产总值建设用地使用面积持续下降。深化“增存挂钩”机制，积极盘活城乡存量建设用地。深化“亩均论英雄”“标准地”等改革，强化节约集约监督考核，积极创建自然资源节约集约示范县（市、区）。推动土地复合利用、立体开发。二是提高矿产资源开发利用水平。编制实施《四川省矿产资源规划（2021—2025）》《四川省地质勘查规划（2021—2030）》，优化矿产资源勘查、开发利用与保护布局。加快建设国家天然气（页岩气）千亿立方米产能基地，积极推进钒钛磁铁矿、锂辉石矿等资源的创新开发和综合利用，支持攀西战略资源创新开发试验区建设。三是提高林草和水资源合理利用水平。编制实施《四川省林草发展“十四五”规划》，构建高质量发展的林草保护利用体系。全面推行林长制，建立以党政领导负责制为核心的保护发展森林草原资源责任体系。深化农村集体林权制度改革，加快推进国有森林资源有偿使用。建设美丽竹林风景线，打造一批以竹林为特色的体验基地和景区。建立健全科学高效的预防体系和快速反应的扑救体系，推进数字熊猫监测即报系统（DPS）建设。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，开展县域节水型社会达标建设，实现县域节水型社会建设达标率大于40%。

　　在国土空间支撑方面，《规划》提出以成渝地区双城经济圈建设为战略牵引，强化国土空间规划和用途管控，推动国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。一是全面建立全省“四级三类”国土空间规划体系，建立省市县三级联通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。编制实施五大片区国土空间规划，加强规划、政策、项目统筹，推动差异化协同发展。有序推进以片区为单元的乡村国土空间规划编制，优化县域经济地理版图。二是完善国土空间用途管制制度，建立差异化的空间准入机制，构建国土空间用途管制法规政策体系、技术方法体系和运行体系。坚持项目跟着规划走，加强各类专项规划与国土空间总体规划的衔接，统筹做好重大项目用地保障。三是加强重大战略、重大项目空间支撑，协调优化四川、重庆两省市资源要素配置，统筹形成开发与保护相协调的国土空间格局。编制实施成都都市圈国土空间规划，引导资源要素合理流动和高效集聚，促进成德眉资同城化发展。引导建设用地资源向都市圈和区域中心城市倾斜，支持以县城和中心镇为重要载体的城镇化建设。完善城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量、提供保障性住房规模挂钩机制。

　　在自然资源领域重点改革方面，《规划》提出要坚持问题导向，持续深化自然资源领域改革，加强改革系统集成、协同高效，建立健全自然资源保护和利用制度体系。一是深化土地管理制度改革。深化成渝地区双城经济圈城乡土地制度改革，开展市（州）土地管理水平综合评估，依法依规有序下放省级用地审批权。深化土地要素市场化配置改革。深入推进产业用地市场化配置改革，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应机制。实施全面提升土地管理水平三年行动，在建设用地审批提质增效、耕地保护补短板、土地节约集约利用等方面实现突破。二是推进矿产资源管理改革。优化矿业权出让流程，积极推进“净矿”出让。推行矿业权三级联网审批和“一网通办”。创新地质矿产管理机制，探索“矿地综合利用”新模式。探索推进按收益率征收矿业权出让收益。三是建立健全生态产品价值实现机制。探索开展以生态产品实物量为重点的生态价值核算，探索开展行政区域单元生态产品总值和特定地域单元生态产品价值评价。推动生态产品交易中心建设，拓宽生态产品交易渠道，促进生态产品供需精准对接。完善纵向生态保护补偿制度，支持基于生态环境系统性保护修复的生态产品价值实现工程建设。支持建设一批生态产品价值实现机制试点示范、生态产业创新示范区等“两山”转化功能平台。探索开展碳排放权、排污权、用能权交易，推动完善重点流域水权交易机制。四是健全自然资源监管体制机制。开展生态文明建设目标评价考核，对不同区域主体功能定位实行差异化绩效评价考核。完善公众监督和举报反馈机制，引导社会组织和公众共同参与自然资源治理。健全省市县三级自然资源督察机构，加快推进自然资源综合执法改革。加强对自然资源领域依法行政监督，强化以耕地保护和节约集约利用为重点的土地督察，积极开展国土空间规划督察和矿产、森林、草原、水资源等督察，推进自然资源全面督察。

　　在基础支撑能力方面，《规划》提出要坚持固根基、扬优势、补短板、强弱项。一是建设自然资源调查监测支撑体系。开展“天府调查云”和四川省卫星应用技术中心建设，建立自然资源三维立体时空数据库，建设自然资源调查监测成果分析评价系统和共享应用管理平台，形成全省自然资源调查监测的“一张底图”。二是加强区域地质调查。完成川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网等重大工程建设地质安全评价。加强成都和区域中心城市地质安全风险评估和地下空间资源调查评价，全面推进城市三维地质调查。三是加强基础测绘和地理信息建设。建设北斗导航高精度基础数据中心，升级改造四川省地理空间大数据中心。推进成渝地区双城经济圈空间定位基准和高精度动态定位导航一体化建设，深化地理信息共建共享机制，实现卫星定位基准服务系统互联互通、基础地理信息互认互用。四是提升地质灾害防治能力。编制实施《四川省“十四五”地质灾害防治规划》，开展地质灾害全域综合整治三年行动。试点开展地质灾害风险管控，探索推动地质灾害从“单点防控”向“点面双控”转变。全覆盖开展地质灾害易发县1:5万地质灾害风险调查评价，推进市级1:10万地质灾害风险评价，实施省级1:25万地质灾害风险评价及应用示范项目，建成全省地质灾害风险“两库三图”。