《广西自然资源调查监测体系构建实施方案》解读

　　一、出台背景

　　多年以来，我国自然资源分部门管理，形成了分门别类、自成体系的自然资源法律法规、规章制度和标准规范，造成了自然资源概念不统一、内容有交叉、指标相矛盾等问题，不利于“山水林田湖草沙”的整体保护、系统修复和综合治理。2018年，国家机构改革完成，新组建的自然资源部承担了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（即“两统一”职责）。2020年1月，自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》（自然资发〔2020〕15号），明确了国家自然资源调查监测体系构建的目标任务、工作内容和实施时间表。2021年1月，自治区印发《自治区党委全面深化改革委员会各专项小组2021年面上改革任务》（桂改办发〔2021〕1号），“构建自然资源调查监测体系”列入了生态文明体制改革专项小组2021年面上改革任务。2021年4月，广西壮族自治区人民政府印发《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（桂政发〔2021〕11号），将“构建自然资源统一调查、评价、监测体系，推进自然资源统一确权登记”纳入广西“十四五”规划内容。

　　为贯彻落实自然资源部的总体方案，按时保质完成改革任务，加快建立我区自然资源统一调查监测制度，切实履行自然资源“两统一”职责，统筹推进我区自然资源调查监测各项工作有序开展，必须结合我区实际，制定科学可操作的广西自然资源调查监测体系构建方案，保障我区自然资源统一调查监测体系构建顺利实施。

　　二、意见采纳情况

　　《广西自然资源调查监测体系构建实施方案》（以下简称《方案》）出台前，我厅发函征求了相关单位的意见，包括自治区发展改革委、生态环境厅、水利厅、农业农村厅、应急厅、统计局、林业局、大数据发展局、海洋局和地矿局等10个自治区相关厅委局和14个设区市自然资源局，并通过自然资源厅网站公开向社会公众征求意见。其中，有8个单位回函反馈相关意见、16个单位回函无修改意见。收集反馈意见共计24条，经研究，采纳20条，不采纳4条。

　　三、目标任务

　　《方案》根据自然资源部的总体方案的要求，结合我区实际，提出了目标任务：到2025年，完成全区自然资源统一调查、评价、监测制度建设，形成协调统一的成果管理、运用、发布制度。根据重大决策需求，有针对性地实施一批自然资源调查监测专项工程，为科学编制国土空间规划并实施监督，逐步实现山水林田湖草沙的整体保护、系统修复和综合治理的目标提供基础支撑。

　　五、主要内容

　　《方案》共包括4章和1个附录。其中，4个章节分别为总体要求、工作内容、实施安排和保障措施，附录为名词解释。

　　（一）工作内容。

　　《方案》以自然资源部总体方案为指导，结合我区实际，围绕自然资源统一调查、评价、监测体系建设目标，确定以下六个方面的主要任务：

　　1.自然资源调查。由基础调查和9个专项调查组成。其中基础调查内容、指标和分工按自然资源部总体方案要求贯彻执行；耕地资源调查、森林资源调查、草原资源调查、湿地资源调查、水资源调查、海洋资源调查、矿产资源调查、地下空间资源调查和地表基质调查等9个专项调查的调查内容和指标以自然资源部总体方案要求为基础，充分考虑广西“十四五”规划以及广西自然资源“十四五”规划对自然资源调查监测评价需求，对自然资源部的8个专项调查进行不同程度的调整而成。

　　2.自然资源监测。自然资源监测分为常规监测、综合监测和应急监测三大类。其中，综合监测分为7小类，依次包括重点区域监测、地理国情监测、国土利用变化监测、林草湿生态综合监测、水资源监测、海洋资源监测和生态状况监测。常规监测和地理国情监测的内容、指标和分工按照自然资源部总体方案要求贯彻执行；重点区域监测的内容参照自然资源部总体方案，以保障国家和自治区重大决策实施，并密切关注重要生态区域变化情况而确定重点区域监测重点内容和要求；国土利用变化监测、林草湿生态综合监测、水资源监测、海洋资源监测和生态状况监测等5类监测以满足各相关部门自然资源日常业务监测监管和年度考核等需求而设定；应急监测是根据广西实际，重点打造地质灾害监测网和应急测绘平台，有针对性推动广西自然资源应急监测业务逐步完善。

　　3.数据库和管理系统建设。根据《自然资源三维立体时空数据库建设总体方案》（自然资办发〔2021〕21号），主要包括一个主库和10个分库，具体为：自治区级主数据库、土地资源分库、森林资源分库、草原资源分库、湿地资源分库、水资源分库、海洋资源分库、地表基质分库、矿产资源分库、地下空间资源分库和自然资源监测分库。

　　4.分析评价。包括统计、分析和评价3项内容，主要以自然资源部总体方案为基础进行部分细化完善。

　　5.成果及应用。包括成果内容、成果管理和成果应用等3项内容。其中成果内容参考自然资源部总体方案表述；成果管理和成果应用综合参考自然资源部总体方案及《广西壮族自治区自然资源厅关于印发全面加强自然资源数据整合和共享实施意见的通知》（桂自然资发〔2019〕33号）内容。

　　6.业务体系建设。开展制度机制建设、标准规范建设、技术支撑能力建设、质量管控能力建设、数据服务能力建设。其中制度机制建设拟完成广西自然资源调查监测管理暂行办法或工作规范的制定，各部门可根据工作需要制定相关制度机制，但要与国家制度机制相适应；标准规范建设重点强调制定地方技术补充规定和技术规程，各部门可在国家统一标准规范下，根据工作实际制定，地方标准牵头单位要注重解决部门标准之间的衔接；技术支撑能力建设，以《广西民用遥感卫星数据开放共享管理暂行办法》（桂政办发〔2019〕70号）为依据，注重影像统筹的基础数据保障能力；质量管控能力建设参考《自然资源调查监测质量管理导则（试行）》（自然资办发〔2021〕49号）要点；数据服务能力建设根据新时期数字资源及其应用的重要性进行增设。

　　（二）实施安排。

　　实施安排以自然资源部总体方案为基础，计划到“十四五”规划期末完成。

　　1.2021年，建立联席会议制度，初步形成综合监测框架，发布一批监测成果。

　　2.2023年，按需开展调查监测工程，初步建成我区自然资源调查监测制度体系，专题监测逐步纳入综合监测，初步形成我区成果发布机制。

　　3.2025年，建立管理暂行办法，完成数据库建设，及时向各级政府及部门和社会公众发布成果服务，完成广西自然资源统一调查、评价、监测制度建设。

　　五、适用范围

　　《方案》适用于自治区级自然资源调查监测工作职责分工。

　　六、主要依据文件

　　《方案》主要依据以下文件制定：

　　（一）中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》；

　　（二）《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于印发〈广西壮族自治区自然资源资产产权制度改革实施方案〉的通知》（厅发〔2019〕123号）；

　　（三）《自然资源部关于印发〈自然资源调查监测体系构建总体方案〉的通知》（自然资发〔2020〕15号）；

　　（四）《关于印发〈自治区党委全面深化改革委员会各专项小组2021年面上改革任务〉的通知》（桂政办发〔2021〕1号）；

　　（五）《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的通知》（桂政发〔2021〕11号）；

　　（六）《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发〈广西民用遥感卫星数据开放共享管理暂行办法〉的通知》（桂政办发〔2019〕70号）；

　　（七）《自然资源部关于印发〈自然资源部信息化建设总体方案〉的通知》（自然资发〔2019〕170号）；

　　（八）《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源三维立体时空数据库建设总体方案〉的通知》（自然资办发〔2021〕21号）。

　　七、关键词诠释

　　（一）自然资源。

　　自然资源，是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。自然资源部职责涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等自然资源，涵盖陆地和海洋、地上和地下。

　　《方案》围绕上述七类资源的调查监测进行规划和设计。阳光、空气、风等其他自然资源，待条件成熟时再开展调查。在实际工作中，对与自然资源紧密关联的自然地理和人文地理等要素一并进行调查。

　　（二）“两统一”职责。

　　即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

　　（三）自然资源分层分类模型。

　　根据自然资源部《自然资源调查监测体系构建总体方案》，可知：根据自然资源产生、发育、演化和利用的全过程，以立体空间位置作为组织和联系所有自然资源体（即由单一自然资源分布所围成的立体空间）的基本纽带，以基础测绘成果为框架，以数字高程模型为基底，以高分辨率遥感影像为背景，按照三维空间位置，对各类自然资源信息进行分层分类，科学组织各个自然资源体有序分布在地球表面（如土壤等）、地表以上（如森林、草原等），及地表以下（如矿产等），形成一个完整的支撑生产、生活、生态的自然资源立体时空模型。各数据层如下：

　　第一层是地表基质层。地表基质层是地球表层孕育和支撑森林、草原、水、湿地等各类自然资源的基础物质。海岸线向陆一侧（包括各类海岛）分为岩石、砾石、沙和土壤等，海岸线向海一侧按照海底基质进行细分。结合《岩石分类和命名方案》和《中国土壤分类与代码》等标准，研制地表基质分类。地表基质数据，目前主要通过地质调查、海洋调查、土壤调查等综合获取，下一步择时择机开展系统调查。

　　第二层是地表覆盖层。在地表基质层上，按照自然资源在地表的实际覆盖情况，将地球表面（含海水覆盖区）划分为作物、林木、草、水等若干覆盖类型，每个大类可再细分到多级类。参考《土地利用现状分类》、《地理国情普查内容与指标》以及国土空间规划用途分类等，制定地表覆盖分类标准。地表覆盖数据，可以通过遥感影像并结合外业调查快速获取。

　　第三层是管理层。在地表覆盖层上，叠加各类日常管理、实际利用等界线数据（包括行政界线、自然资源权属界线、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地界线、开发区界线等），从自然资源利用管理的角度进行细分。如按照规划要求，以管理控制区界线，划分各类不同的管控区；按照用地审批备案界线，区分审批情况；按照“三区三线”的管理界线，以及海域管理的“两空间内部一红线”等，区分自然资源的不同管控类型和管控范围；还可结合行政区界线、地理单元界线等，区分不同的自然资源类型。这层数据主要是规划或管理设定的界线，根据相关管理工作直接进行更新。

　　为完整表达自然资源的立体空间，在地表基质层下设置地下资源层，主要描述位于地表（含海底）之下的矿产资源，以及城市地下空间为主的地下空间资源。矿产资源参照《矿产资源法实施细则》，分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产（包括地热资源）等类型。现有地质调查及矿产资源数据，可以满足自然资源管理需求的，可直接利用。对已经发生变化的，需要进行补充和更新。

　　通过构建自然资源立体时空模型，对地表基质层、地表覆盖层和管理层数据进行统一组织，并进行可视化展示，满足自然资源信息的快速访问、准确统计和分析应用，实现对自然资源的精细化综合管理。同时，通过统一坐标系统与地下资源层建立联系。

　　（四）自然资源三维立体时空数据库建库与集成。

　　基于统一的三维空间框架，构建自然资源三维立体时空数据模型，准确表达地上、地表、地下各类自然资源空间关系及属性信息；组织开展自然资源调查监测数据的整合、集成与建库，形成物理分散、逻辑一致、动态更新的自然资源三维立体时空数据库，及时掌握自然资源基础数据及变化情况，有效支撑国土空间规划和自然资源各项管理的业务需求。

　　（五）六统一。

　　指自然资源调查监测评价工作按照“统一的总体设计和工作规划，统一的制度和机制建设，统一的标准制定和指标设定，统一的组织实施和质量管控，统一的数据成果管理应用，以及统一的信息发布和共享服务”的要求开展。

　　八、有利举措

　　《方案》是贯彻落实国家和自治区关于加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度的重要举措和纲领性文件，也是推进自然资源治理体系和治理能力现代化的具体行动。此举对推动建立我区形成自然资源统一调查、监测、评价体系，保障我区自然资源开发、利用和保护的精准管理、支撑我区经济社会高质量发展都具有重大意义。

　　九、新旧政策差异

　　《方案》立足自然资源“两统一”职责，旨在建立自然资源统一调查监测体系，属于新出台政策。

　　十、特色亮点

　　（一）《方案》明确了全区自然资源调查监测体系建设的目标任务和责任分工，为加快建立全区自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，切实履行自然资源统一调查监测职责提供了具体可行的操作方案。

　　（二）《方案》坚持统一组织、分工协作，立足实际、面向需求，突出重点、统筹推进，统一规范、明确质量的原则，统筹开展自然资源调查、监测、评价工作，准确掌握全区自然资源家底及其变化情况，为服务保障经济社会发展和生态文明建设、推进自然资源治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

　　（三）《方案》要求按照“共建、共管、共享、共用”的原则，以支撑全区自然资源调查、监测、评价的系统化、规范化、科学化和信息化，将完成构建自然资源调查监测“五大”体系，即制度体系、标准体系、技术支撑体系、质量管控体系和数据支撑体系，逐步推进和完善全区自然资源统一调查、评价、监测制度建设。

　　（四）《方案》从可落地执行角度出发，在多个层面提出切实可行的保障措施。这些保障措施包括：一是从建设、运维和数据等方面强调统筹分散在各个部门的各类地面监测站点（网），以支撑自然资源全方位、专业化和系统化动态监测；二是结合《广西民用遥感卫星数据开放共享管理暂行办法》（桂政办发〔2019〕70号），强调统筹影像数据统一获取，以支撑自然资源全覆盖、全要素和高频次的调查监测；三是从整合分散到各个部门的专业队伍、人才培养机制、引导各阶层各领域社会力量参与和吸纳科研院所力量的途径等方面提高我区调查监测专业队伍整体能力和技术水平；四是按照突出重点、保障急需、提高绩效的原则，统筹安排专项工程，提高资金使用效率，力争花尽量少的钱、办尽可能多的事。

　　十一、注意事项

　　（一）各相关厅局要按照《方案》任务分工认真履职、狠抓落实，建立自然资源统一调查监测工作联席会议制度，形成统一领导、部门联动、齐抓共管的工作局面。各市县人民政府可参考《方案》内容做好自然资源调查监测相关工作。

　　（二）各相关厅局将《方案》任务分工充分融入本部门“十四五”规划，已印发公布部门“十四五”规划的，可将《方案》任务与部门相关任务进行整合；确无法整合的，可联合相关厅局申请立项。

　　    相关信息：广西壮族自治区自然资源厅关于印发《广西自然资源调查监测体系构建实施方案》的通知