一体化保护修复 重塑山水底色——新时代自然资源工作述评之⑤

　　“山水林田湖草沙是一个生命共同体。”一个焕然一新的理念，引领了一场广泛而深刻的系统性变革。

　　党的十八大以来，党中央以前所未有的力度全面加强生态文明建设，推进山水林田湖草沙一体化保护修复，使我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。

　　作为生态文明建设的主力军之一，自然资源部门在习近平生态文明思想指引下，坚持系统观念，以山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称山水工程）为重要抓手，推动生态保护修复理念创新、实践创新，重塑山水底色，在提升生态系统质量和稳定性、保障国家生态安全方面取得明显成效。

　　在新理念指引下走出新路径

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。

　　2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

　　2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。同时要求，完善生态保护修复资金使用机制。

　　2016年，“加强生态保护修复”被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。从这一年起，财政部、国土资源部、环境保护部开始共同组织实施山水工程。“十三五”期间，在祁连山等地区共实施3批25个工程试点。

　　2020年，随着“双碳”目标的提出，生态保护修复成为实现目标的重要举措。那一年，党的十九届五中全会提出了“守住自然生态安全边界”的新要求，作出了“提升生态系统质量和稳定性”的新部署。

　　边界即底线。守住自然生态安全边界，就是守住自然生态的底线，确保生态安全。立足现状，面对重任，2020年6月，国家发展改革委、自然资源部牵头组织编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，规划布局了青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带“三区四带”生态保护和修复，以及国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护、生态系统保护和修复支撑体系等9个重大工程、47项重点任务，并将其纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。

　　2020年8月，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》。这是我国首个按照“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念系统指导一体化生态保护修复实践的技术性通则。

　　步入“十四五”，自然资源部针对生态修复重点领域工作编制实施专项规划和行动计划，指导开展省级国土空间生态修复规划编制。财政部、自然资源部、生态环境部以“三区四带”为核心启动了“十四五”第一批10个山水工程。

　　从理念到方案，从方案到试点，从试点到党的十九大后生态修复领域第一个综合性规划，再到“十四五”的重大山水工程，在“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念指引下，我国的生态一体化保护修复工作一步一个脚印走出了新路径。

　　系统性科学修复带来新成果

　　开展山水林田湖草沙一体化保护修复的关键，在于着力破解“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”的部门分割问题。

　　近年来，在打造山水工程的实践探索中，自然资源部门坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，想方设法破除行政界线的限制和部门分割的影响，立足生态系统整体性和自然地理单元完整性，从规划、设计到实施，采用一系列全新举措，对山水林田湖草沙展开了系统性科学修复。

　　在范围和规模上，综合考虑自然生态系统的完整性、关联性，以江河湖泊流域、山体山脉等相对完整的自然地理单元为基础，科学合理确定工程实施范围和规模。

　　在目标和任务上，注意区分3个尺度：在区域（或流域）尺度下开展工程规划，识别诊断重要生态问题，制定总体保护修复目标，确定保护修复单元和工程子项目布局；在生态系统尺度下开展工程设计，进行各保护修复单元具体生态问题诊断，制定相应的具体指标体系和标准，确定保护修复模式和措施；在场地尺度下进行子项目施工设计与实施。

　　在模式和措施上，因地制宜，根据现状调查、生态问题识别与诊断结果、生态保护修复目标及标准等，有针对性地采取保护保育、自然恢复、辅助再生或生态重建等保护修复技术模式。

　　在机制和制度上，建立跨部门工作机制，对每个山水工程均成立由所在省、市、县政府牵头，财政、自然资源、生态环境等相关部门参与的工作领导机构，建立联席会议制度，打破部门界限，协同推进工作。

　　在监测和评估上，开展适应性管理、全过程动态监测和生态评估，对可能导致偏离目标甚至造成新的破坏和损害的措施技术、子项目的空间布局和时序安排等，及时进行调整修正。

　　截至2021年，“十三五”期间实施的25个山水工程试点已累计完成投资2079亿元，完成生态保护修复面积约203万公顷。其中，土地综合整治18.26万公顷，矿山生态修复5.27万公顷，流域水环境治理11.18万公顷，污染与退化土地修复29.38万公顷，森林和草地植被恢复22.03万公顷，生物多样性保护51.56万公顷。

　　在看得见的统计数据之外，更深更广的成效是重塑了祖国山水的底色。

　　——生态安全隐患减少。通过矿山生态修复、地质灾害治理、河道治理等，在一定程度上消除了工程区域地质灾害、洪涝灾害隐患。通过实施“蓝色海湾”整治行动、海岸带保护修复工程、渤海综合治理攻坚战生态修复、红树林保护修复等重点项目，稳步推进海洋生态保护修复，红树林、盐沼、海草床等典型生态系统退化趋势得到初步遏制，海洋生态环境总体改善，进一步巩固了海岸带生态安全屏障。

　　——生态系统质量提升。通过实施森林草原湿地恢复与质量提升、沙化石漠化土地治理、矿山修复、水环境治理等工程，区域水源涵养、防风固沙、固碳增汇、生物多样性、水质、生态网络连通性等生态服务功能均得到提升。

　　——国土空间格局优化。通过工矿废弃地修复治理、土地综合整治等措施，土地利用效率提高了，生态产品供给能力提升了，生态产品价值显化了，生产、生活、生态空间布局也得到优化。

　　建立市场化生态保护修复新机制

　　当国家投入大量财力为一片片生态“疗伤”时，还有一股力量也正加入到生态修复市场的蓝海中来，那就是社会资本。

　　我国生态本底脆弱，生态历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多。面对高昂的修复成本，仅靠财政资金难以为继。建立市场化生态保护修复机制，是“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的应有之义。

　　在广西壮族自治区，为修复饱受污染、红树林生态系统衰退、生物多样性下降、银滩变黑滩的冯家江，北海市政府积极引入社会投资，组建公司联合体，统一负责项目的设计、建设、投融资、运营维护工作。同时，社会投资方与政府按比例出资。项目建成后，运营期间北海市政府将按年支付服务费，用于项目运营管理；合作期满后，项目资产将被无偿、完好地移交给市政府。

　　冯家江工程的资金筹措，既发挥了财政资金的引导和撬动作用，又探索了市场化机制。特别是“设计—建设—融资—运营—移交”模式，成为冯家江生态修复工程的有益尝试。通过 PPP（政府和社会资本合作）项目，北海市政府减轻了生态修复的财政压力，而企业的参与提高了建设效率、降低了运营成本，使冯家江的生态修复得以快速推进。

　　冯家江的快速蜕变让我们看到了政府与社会资本的聚合效力。

　　2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》。随后，各地涌现出一批具有推广和借鉴价值的典型案例。比如，湖北嘉鱼县将“两项指标”（新增耕地和新增产能）收益反哺农村，激励社会资本参与，充分发挥本土集体企业优势，在优化生产、生活、生态空间，建设良好生态环境的基础上，带动一二三产业融合发展；河南辉县有机整合全域资源开展历史遗留矿山生态修复，为乡村地区找到了一条政府支持、社会资本带动人民共同实现生态与经济效益双赢的致富之路……

　　多元化市场化投入机制的初步建立，有力缓解了我国在生态保护修复方面历史欠账多、修复任务重、资金压力大的矛盾。

　　但光有资金是远远不够的。透过这些鲜活的实践，我们还看到了安全、生态、景观的修复逻辑次序，看到了生态与产业的嫁接与转化，看到了一个个“生态修复+”的新模式，以及传统生态智慧与国际先进理念、本地居民智慧的结合……

　　建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制，是我们在实践探索中找到的生态修复之路。

　　为全球生态治理贡献中国智慧

　　数载耕耘，一体化保护修复不仅补上了生态短板、重塑了山水底色，也在深刻改变着各界的生态文明理念。

　　我们看到，生态修复工作得到地方党委、政府的重视和支持，各地通过开展地方立法、加强组织部署、制定指导文件、编制规划计划、提供政策和资金支持、发布示范案例等，积极推进生态修复工作有序开展。

　　这些变化都迅速体现到一个个生态修复项目上。北京官厅库区山水林田湖草生态保护修复项目有效解决了水质安全、防灾减灾、经济和社会发展、环境退化和生物多样性丧失等挑战；深圳滨海红树林湿地修复行动扭转了红树林湿地系统生态功能的退化趋势；贺兰山生态保护修复工程消除了对生态系统强烈破坏的矿山开采等人类干扰，让自然力量在生态修复中发挥作用；内蒙古乌梁素海流域生态保护修复工程根据流域内不同的自然地理单元和主导生态系统类型，分成6个生态保护修复单元，将乌梁素海流域生态系统治理与绿色高质量发展紧密结合；中国农业大学和中国科学院等团队研发、应用、推广的“梨树模式”，在黑土地保护性利用方面形成了农业的自然解决方案，等等。

　　与此同时，一体化保护修复实践带来的改变也从国内走向国际，为全球生态治理贡献了中国智慧和中国方案。

　　2021年6月，自然资源部和世界自然保护联盟在北京联合发布《基于自然的解决方案全球标准》《基于自然的解决方案全球标准使用指南》中文版，以及《基于自然的解决方案中国实践典型案例》。

　　2021年10月，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第一阶段会议期间，自然资源部牵头举办“基于自然解决方案的生态保护修复”主题论坛，发布18个中国生态修复典型案例，与世界分享生态修复的中国理念和中国实践；在2021年生态文明贵阳国际论坛期间发布了《应对气候变化的基于自然解决方案全球案例》。

　　解决生态修复的历史欠账，不可能毕其功于一役，而是要久久为功。在看到我国国土空间生态保护修复工作取得显著成效的同时，我们也应该看到，生态系统质量功能问题突出、生态保护压力依然较大、生态保护修复系统性不足、水资源保障面临挑战、科技支撑能力不强等挑战仍然存在。

　　对此，自然资源部门有着清醒的认识。当前和今后一个时期，国土空间生态修复工作还将聚焦完善生态修复制度、强化生态修复规划体系统筹引领作用、推进实施生态修复重大工程体系、建立健全生态修复标准规范体系、强化生态修复业务支持体系建设等方面，进一步提升生态系统质量和稳定性，增强生态系统碳汇能力，提供更多优质生态产品，服务生态文明建设和高质量发展。

　　我们坚信，只要坚持走生态优先、绿色发展之路，未来定会如你我所愿，因为人不负青山，青山定不负人。

　　

原文链接：https://zrzy.guizhou.gov.cn/wzgb/xwzx/xtyw1/202209/t20220916_76478268.html
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