自然资源领域生态产品价值实现制度设计

　　自然资源领域生态产品价值实现制度设计

　　    引言

　　    建立健全生态产品价值实现机制，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，是从源头上推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动我国经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。2019年以来，生态产品价值实现机制试点不断涌现，带动了当地生态修复治理、生态建设保护与经济社会协调发展，自然资源部也先后发布三批生态产品价值实现典型案例，为各地推进试点进程提供了实践参考。2021年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），提出将生态优势转化为经济优势的方向和路径，是各地推进生态产品价值实现工作的纲领性文件。

　　    纵观近年关于生态产品价值实现的研究成果，学者们多从生态产品概念、价值构成、价值评价方法和实现路径等方面开展探索，但在内涵、评价方法等方面尚未达成共识，在自然资源领域生态产品的内涵探索、价值构成及总体制度设计方面的研究也相对缺乏。基于此，本文以“明意义、析挑战、探实质、建机制”为研究思路，聚焦生态产品价值认定、核算、转换、监管等关键环节，尝试厘清自然资源领域生态产品内涵和价值实现理论逻辑，结合自然资源管理工作实践，探索生态产品价值实现基本制度框架体系设计，以期为高质量推进生态产品价值实现机制试点工作提供参考。

　　    1、自然资源领域是生态产品价值实现的“主要阵地”

　　    1.1自然资源是生态文明建设的重要载体

　　    生态产品价值实现是我国生态文明建设在理念上的重大变革，是纾解新时期社会主要矛盾的关键路径。森林、草地、湿地、河湖、海洋等自然资源是天然的、最公平的公共资源（公共产品），也是推进生态文明建设、实现高质量发展的重要载体。生态产品是自然资源的重要组成部分及其功能的延伸。2010年发布的《全国主体功能区规划》首次在政府文件中提出生态产品概念，随着生态文明建设的推进，其内涵逐渐深化和升华。从狭义角度看，生态产品本身是自然生态系统的产物或组成部分（自然产品）；从广义角度看，还包括附加了人类劳动的产品，如包含农林产品、生态标签产品、生态供给和调节服务在内的生态产品束，即在自然资源（要素）基础上融合了人类生产活动的价值及功能延伸。

　　    1.2自然资源管理部门是生态产品的代理交易主体

　　    《意见》明确要建立生态产品的经营开发与保护补偿机制，从市场配置和政府主导两方面人手提出了生态产品价值实现的路径。生态产品“交易”是价值实现的核心要件之一。自然资源生态产品交易主体主要包括提供者（国家、集体）和使用者（实际使用者及代理人），根据自然资源“两统一”职责要求，自然资源管理部门为生态产品的代理交易主体，在资产价值实现过程中，价值测度标准、交易平台搭建、交易规则制定、生态补偿和生态环境损害赔偿机制建设等均为其重要工作内容。因此，在生态产品价值实现过程中，自然资源管理部门也是重要的平台搭建者、规则制定者、价值重塑者和政策供给者。

　　    1.3自然资源管理工作贯穿生态产品价值实现全过程

　　    要充分认识生态产品的价值属性，才能逐步实现其价值。优质的生态产品同农产品、工业产品、服务产品一样，从供应端到消费端需要经历生产、流通、交换和消费等环节，每个环节都是一次价值增值过程。自然资源管理工作包括调查监测、规划管制、修复保护、资产管理等多个环节，可在生态产品调查监测、供给布局、价值发现、价值捕获、价值评价、经营开发、产品交易、保护补偿、价值重塑和价值提升过程中，从技术手段、基础工作、市场建设、制度供给等方面发挥根本性、系统性支撑作用，理应在生态产品价值实现机制建设中发挥更大的作用。

　　    2、当前生态产品价值实现面临的挑战

　　    在生态产品价值实现过程中，产品认定、价值核算、价值转化和政策保障是关键。其中，产品认定是前提，价值核算是基础，转化路径是关键，政策创新是保障。当前,“怎么认，怎么算，怎么转，怎么管”等环节缺乏机制保障，生态产品认识和价值实现过程中面临诸多挑战。

　　    2.1内涵不清

　　    (1)生态产品内涵外延尚不清晰，缺乏有效认定机制。尽管当前生态产品的内涵逐渐深化和升华，学术界也对生态产品的定义有诸多探讨，但目前针对生态产品内涵、产品分类、产品认定、产品指导目录等，尚缺乏统一认定标准，不利于其价值挖掘和价值实现。

　　    (2)法理逻辑尚未厘清，缺乏有效法律依据。生态产品价值实现涉及内容多、涵盖面广，特别是在生态产品的生产、分配、交换和消费过程中，涉及产权界定、市场规范、消费者权益保障等问题，相应配套法律法规及政策依据尚不完善。

　　    2.2家底不明

　　    (1)自然资源产权边界不够清晰，缺乏有效交易基础。目前，全国自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产清查、委托代理机制工作均在试点探索过程中，尚未完成全部自然资源资产边界确权登记工作。部分湿地、海洋、湖泊、河流等产权边界尚不清晰、所有权履行／代理履行主体尚未落实到位。

　　    (2)自然资源基本家底尚未摸清，缺乏有效核算机制。在自然资源部关于生态产品价值实现典型案例的通知中将生态产品分为公共性、经营性和准公共性生态产品，但尚未考虑到产品的物质和非物质属性，学术界对于生态产品内涵及分类尚未达成统一共识，仍存在外延广泛、界限模糊等问题，导致全国、试点区域生态产品类型和数量难以统计。分类价值核算基础研究缺乏，估算方法选取难，核算标准尚未出台。尽管在全民所有自然资源资产清查工作中有部分资产价值核算的方法和内容，但未涵盖水资源，且尚在试点过程中。此外，城镇、农业、生态空间相互交织且纯自然生态空间较少的地区，生态产品分布碎片化、产品类型同质化特征显著，存在生态产品挖掘难度大、数量和质量难调查难量化等问题。

　　    2.3实现路径不健全

　　    (1)产业生态化和生态产业化路径尚在探索过程中。生态产品价值实现过程本质上为“资源—资产—资本—产品”的属性转化过程。对自然资源部已发布的三批典型案例分析发现，生态产品多为重点生态功能区提供的公共性生态产品，以及生态农产品、生态旅游产品、碳排放权和排污权等，产业链和价值链延伸、产品认证和品牌培育、产品内涵与历史文化实现有机融合等方面仍有待提升，依托于产业优势基础开展“产业生态化”的试点探索相对欠缺。生态产业化的过程也是价值培育的过程，投入成本相对较高，实施周期相对较长，更多地依赖于地区资源禀赋，尚缺乏普适性实施路径。

　　    (2)交易市场尚不健全，欠缺成熟转化机制保障。主要体现在交易平台搭建难度大、交易规则和标准不一、价值交换计量标准缺失、交易市场活跃度不足、产品生产和供给能力明显不足等方面。

　　    2.4保障机制不完备

　　    (1)自然资源领域尚缺乏系统的生态产品价值实现制度框架。自然资源领域生态产品价值实现是一项复杂的系统工程，涉及自然资源管理各个环节，当前，在《意见》指导下，市、县（区）级生态产品价值实现机制试点正在探索推进，而省级层面尚未出台实施方案，各省（自治区、直辖市）应立足于区域资源禀赋条件，科学布局、合理推进，不断强化理论研究与实践探索，加快构建省级层面自然资源领域生态产品价值实现机制。

　　    (2)自然资源政策供给力度有待加大。一是生态产品调查监测机制欠缺。二是在国土空间规划编制实施和生态修复过程中对生态产品分区引导、指标约束、价值属性变化等方面缺乏统筹考量，考核评价、监测监管机制尚不完善。因此，自然资源政策供给力度亟待加大。

　　    3、生态产品内涵及价值实现逻辑

　　    3.1基于价值理论的内涵和分类探讨

　　    生态产品不同于一般商品，其价值内涵更加丰富。生态产品价值包含多层价值体系，可以从以下视角探讨：一是劳动价值论视角。劳动价值论认为，商品是用来交换的劳动产品，社会分工和剩余产品的出现是它产生的基本前提；商品具有使用价值和价值，价值的表现形式是交换价值。对于生态产品而言，人类有意识地对生态系统中的自然资源进行投入和改造，使其满足生活、市场需求，即包含了人类劳动，具有价值。二是稀缺性理论视角。稀缺性理论认为，商品经济条件下，因稀缺性导致竞争性使用，以价格调节供需，于是产生价值。在资源紧缺、环境状况逐渐恶化的情况下，原本丰富的自然资源逐渐稀缺，消费需求不断提高，稀缺资源便通过价格反映资源稀缺程度。此外，作为人们对美好环境追求的重要组成部分，部分生态产品具有公有权的公共性和生态性，又具有政治价值、生态价值等。

　　    为此，结合既有研究和实践成果，本文分别从生态产品价值来源和生态产品功能角度人手，提出分类思路。按照价值来源，生态产品可以定义为生态系统在生态生产和人类生产共同作用下为社会提供的终端产品和服务。基本特征包括稀缺性、非替代性、部分可交换、有剩余产品及为他人和社会提供使用价值。按照生态产品属性和功能来分，生态产品可分为公共性生态产品和经营性生态产品两种类型。其中，公共性生态产品主要包括自然资源产品和其产生的可交易的生态环境服务，如水资源、海洋资源及气候调节、权益指标等功能性产品，体现的是资源资产的存量；经营性生态产品包括通过农林生产、整治修复和产业导入等，其中凝结了人类劳动的产品，如“生态+”产品等，反映的是资源资产的增量和流量。

　　    3.2基于“生产—流通—交换—消费”的价值实现逻辑

　　    生态产品是资源、文化、经济、社会的综合产物，具有多层次的价值体系，这是区别于一般商品最为显著的特征。在生态文明建设背景下，生态产品的价值更多地体现在使用价值、资产价值、资本价值、经济价值、社会价值（如就业）等，实现路径也相对多样化。在生态产品价值实现过程中，调查监测、确权登记、价值评价是基础和前提，经营开发和保护补偿是两种重要路径。本文参照一般商品“生产—流通—交换—消费”全过程，尝试厘清生态产品从供给者到消费者中间的价值实现环节和过程，并明确自然资源管理在此过程中发挥的作用。

　　    4、自然资源领域生态产品价值实现思路和制度设计

　　    4.1总体思路

　　    结合前文生态产品内涵、分类及价值实现理论逻辑探讨，为践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，推动形成生态文明建设新模式，本文提出自然资源领域生态产品价值实现“2+N”制度框架。“2”是指两种生态产品类型和两种实现路径。两种生态产品类型包括公共性生态产品和经营性生态产品；两种实现路径包括发挥市场配置资源作用和发挥政府主导作用的实现路径。“N”是指建立健全多项制度，提升助力生态优势转化为经济优势的能力。根据《意见》提出的“构建6大机制”要求，构建由调查监测、产品认定、规划引导、价值评价、经营开发、保护补偿和政策保障七大机制构成的制度体系。不同地区可根据生态产品类型相应增减。

　　    4.2制度设计

　　    自然资源领域主要从调查监测、产品认定、规划引导、价值评价、经营开发、生态保障和政策创新七个方面构建生态产品价值实现机制。

　　    一是健全生态产品调查监测机制。在第三次全国国土调查、自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产清查工作基础上，明确生态产品具体内涵和类型，制定生态产品目录。依托全民所有自然资源资产委托代理机制试点工作，清晰界定生态产品产权主体，厘清所有权和使用权边界。制定不同类型生态产品调查技术路线，摸清生态产品数量分布、质量等级、保护和开发利用状况等；加强对城乡接合部、城市内部生态产品的调查监测。在自然资源管理信息平台上增设生态产品信息专项，建立生态产品动态监测机制，探索信息开放共享机制。

　　    二是参与建立生态产品认定机制。借鉴国家森林生态标志产品认定体系建设经验，积极参与生态产品认定体系建设。分类设定生态产品认定标准，适时出台认定监测、认定证书和标志管理、供应商认定管理等一系列操作文件。围绕产品生命周期，明确产品生长、原材料提取、生产加工、包装、储运、产品溯源等要求和具体认定要素；充分运用信息技术和物联网技术，明确认定程序，强化动态监测。

　　    三是健全国土空间规划引导机制。①将生态产品价值实现嵌入国土空间规划编制实施全过程。强化规划引领，从生态产品价值实现的供应端和需求端人手，围绕“资源变产品”“产品变商品—两个核心环节，针对生态产品价值实现指标设置、功能分区、工程设定等方面开展研究，并在国土空间规划中做出统筹安排。②聚焦关键环节，强化国土空间规划传导作用。重点关注国土空间综合整治、生态保护修复、土地储备与利用、产业提升与布局、乡村振兴、设施完善等环节，探索不同环节中生态产品的表现形式和价值转化路径，通过五级三类国土空间规划体系实现有效传导，充分发挥国土空间规划理念引领、价值引领、功能引领、工程引领和机制引领的作用。

　　    四是建立生态产品价值评价机制。①研究生态产品价值核算方法，制定价值核算规范体系。将国外先进经验和国内试点成果相结合，分类制定生态产品价值核算指南，明确核算指标体系、核算方法和数据来源等。完善生态产品价格形成机制，系统设计不同区域的生态产品市场基准价格参考体系，提高生态产品价值核算的共识度。②明确价值核算结果应用方向。探索生态产品价值核算结果在生态补偿、生态损害赔偿、生态产品交易、生态资源权益交易及政府绩效考核评价中的应用路径。

　　    五是创新生态产品经营开发机制。①提升生态产品供给能力。加大引导宣传力度，提升各地生态产品培育意识；充分发挥耕地、矿产、森林、海洋等资源保护，以及国土空间综合整治和生态修复等各项工作在生态产品生产过程中的作用，促进生态产品保值增值；因地制宜发展生态农业、生态工业和生态服务业，全面提升生态产品的生产水平和供给能力。②培育发展生态产品交易市场，拓宽价值实现路径。依托自然资源资产产权制度改革，明晰生态产品权利类型，完善生态产品使用权的出让、转让、出租、作价出资入股等权能；完善交易规则和交易机制，强化交易监管。紧紧围绕“产业生态化、生态产业化”，提炼和挖掘生态产品价值转化路径，加大国土空间综合整治和生态修复力度，增加生态投入、激励生态生产、引导绿色消费，促进生态价值与经济价值的持续稳定协同增长。

　　    六是建立健全生态保护补偿机制。落实《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，积极参与推进生态保护补偿制度改革。①做好基础工作支撑。明晰的空间范围和产权主体、科学的资产价值是做好生态保护补偿的前提，因此要充分做好调查监测、确权登记、价值核算等基础工作，为建立横向、纵向生态保护补偿机制提供交易价值测度依据。②探索建立自然资源领域生态环境损害赔偿制度。积极预防、制止破坏全民所有自然资源资产行为，依法严肃查处损害所有者权益的违法犯罪行为，探索建立对全民所有自然资源损害依法请求赔偿的工作机制。

　　    七是创新政策保障机制。①建立政策池。构建部门沟通协调机制，集成应用财政、金融、税收等激励政策，整合财政转移支付、国土空间综合整治、生态修复、乡村振兴等资金，改善生态产品相对集中地区的基础设施和公共服务设施水平；集成应用自然资源管理部门政策，增加资金投入和用地政策支持。②结合全民所有自然资源资产所有者权益委托代理机制试点等各项试点和改革工作，健全生态产品有偿使用、收益分配等管理制度。③强化监督考核。建立“国家一省一市一县”四级贯通、上下联动的考核工作组织架构，把落实生态产品价值实现任务完成情况纳入年度综合考评和绩效考核工作；探索将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产管理考核重要参考的操作路径。

　　                          摘自：《中国国土资源经济》2022年第7期