土地和国土概念与边界的区别初探

　　土地和国土概念与边界的区别初探

　　    引言

　　    土地既是支撑国民经济发展的重要支柱，也是国家现代化治理的对象客体，社会发展和科技进步不断给土地注入新内涵，使得土地概念越来越丰富。新一轮机构改革中自然资源部的设立和国土空间规划体系的构建为实现从“土地利用规划”到“国土空间规划”的重大转变奠定坚实基础。自《全国主体功能区规划》提出“国土空间”概念以来，有关国土空间的概念和理论认识受到学者的广泛关注。当前研究中，单独围绕土地或国土展开的研究颇多，但是对二者的概念与边界的区别探讨却极少。深入剖析土地与国土二者之间的概念与边界的区别是更好地制定和实施新一轮国土空间规划的应有之义。基于此，在新一轮国土空间规划编制之际，从多角度出发，厘清土地与国土的理论概念差异以及空间范围边界差异，为国土空间规划的科学编制和有效实施提供可靠的理论依据。

　　    1、对比分析法下土地与国土概念的“双向”区别

　　    基于对比分析法，对土地与国土概念进行“纵向”与“横向”的“双向”分析比较，从而可以得出二者概念的区别。纵向是指从土地与国土概念的形成和发展的源流角度梳理土地与国土的认识差异，横向是指从现代学科视角分析各学科背景下土地与国土的内在属性差异。

　　    1.1纵向比较土地与国土概念的认识源流差异

　　    认识源流是指概念的形成和发展过程，相较而言，土地概念的形成和发展经历了三个阶段：工业社会以前、工业社会、后工业社会。国土概念的认识源流与国家和阶级的形成相关联。

　　    土地作为最重要的生产资料之一，与人类社会的发展有着密不可分的联系。当新石器时代的人类将种子有意识地撒向土地时，人类对土地的有序利用便由此开始了。从早期的农耕文明到工业社会再到现代社会，生产力的发展和变化不断地刷新着人们对土地的认识，同时指导人们更合理地利用土地进行生产活动。人们对土地的认识可以概括为以下三个阶段：在工业社会以前，人们对土地的认识局限于农业领域，认为土地主要用于耕作，土地的生产功能在土地利用活动中发挥至关重要的作用。工业社会阶段，社会生产力迅速提高，传统的土地经营模式无法满足人类需求，人们探求更加高效多样的土地利用方式，并由此萌生了土地资源调查、土地利用规划等一系列土地管理活动。相比于农业社会，工业社会人们对土地的认识更加全面，倾向于将土地视为一种自然资源，从管理的角度对土地加以定义，关注点从土地的生产功能转变为集生产功能、承载功能、资源功能、资产功能等为一体的综合功能。信息技术和知识经济的兴起意味着人类社会步入后工业化阶段，之前追求高效的土地利用方式的弊端不断显现，土地不合理利用带来的粮食安全问题、环境问题以及土地管理技术的提高推动土地认识的转变。人们意识到土地生态功能的重要性，不再将土地视为一个独立的个体，而是更加系统地关注土地内部各要素之间的相互作用以及土地与其周围环境之间的相互影响。

　　    国土概念的起源则与阶级和国家的形成息息相关，并伴随着土地制度的产生。早期氏族社会，国家作为统治和扩张的工具由此产生，国家的统治范围即国土也相应产生。国家产生后，原始氏族公有的土地制度被国王所有制替代，在国王所有制土地制度下，国王对土地拥有所有权，各级贵族和奴隶主拥有使用权。对统治阶级而言，国土是具有排他性和专属性的权力范围，统治者拥有领土范围内资源的占有使用收益的权力；对被统治阶级而言，在一个国家的内部，国土与土地制度密不可分，不同土地制度意味着统治阶级与被统治阶级间不同的土地利益分配。

　　    1.2横向比较土地与国土概念的内在属性差异

　　    1.2.1土地的自然一经济双重内在属性。从系统理论的角度来看，土地是一个由多种要素综合构成的复杂系统。当前研究中，地学、农学、生态学、经济学、管理学中均出现了土地这一概念，不同的学科在描述土地时的侧重点不同，导致了各学科视角下土地定义的差异。基于不同学科视角的土地概念既体现了学科间认识上的差异，也保留了土地这一对象的内在属性特征。地学、农学、生态学等自然科学对土地的定义离不开土地的自然属性，经济学、管理学、法学等社会科学在土地自然属性的基础上又融入土地经济属性。土地的自然属性与经济属性是土地概念的核心内容。

　　    1.2.2国土概念的政治权力属性。国土是一个国家的构成要素之一，强调的是对一定空间区域的主权领导，这种领导权随着国家的产生而产生，随着国家的消亡而消亡，脱离了国家的国土是不存在的。从国家政治的角度来看，国土与主权之间的不可分割便赋予了国土概念的政治权利属性。根据自然资源部地图技术审查中心的相关表述，“任何国家必须有一定的领土。领土指处于国家主权管辖下的地球表面特定部分，它包括国家主权管辖下的一切陆地、水域及其底土和上空，即由领陆、领水和领空三部分组成，其中领陆是领土的主体。领土不是平面的，而是一个立体化的三维空间，上至高空，下达地底。”这一表述中的“领土”与“国土”是同一概念。国土不仅是国家主权管辖范围在地理空间上的表达，更是一个国家在国际上拥有独立自主政治权力的象征。国土概念相较于土地概念具有鲜明的国家意志性、权威性与规范性。国土概念的国家意志性、权威性与规范性使得国土与土地这一学术概念明显地区分开来，成为一个政治概念。国土概念的界定不但要遵守本国的法律法规，也要符合国际上的相关公约。当前的国际法中并没有关于“国土”概念的明确表述，但对于国界的划定以及针对争议比较大的国土的组成部分之一—“领水”，出台了多部相关公约。

　　    2、土地边界与国土边界的差异

　　    土地与国土的边界差异同时表现在理论边界差异上和空间边界差异上。理论边界差异是指物化的土地与国土在构成要素上的区别，空间边界差异是二者在三维立体空间里水平与垂直方向的实际界线的差异。

　　    2.1土地与国土理论边界的差异

　　    理论边界实际上是一个范畴。从内容和构成要素上看，物化的土地不仅包含了自然界的“土”，还包括了抽象意义的“地”，而国土则由领陆、领水、领空三者构成。

　　    土地可以简要分为“土”和“地”两个部分。“土”是指广义的土，是体现土地自然属性的部分，主要由地表一定范围内各自然要素构成，从地上往地下，植被、陆地水域、土壤、岩石、矿藏均属于土地的自然属性范畴。“地”则更具抽象意义，不是具体的某一或某些物质实体，因此很难准确具体地说什么是地。追根溯源，地是与天相对的一个区域范围，是承载人类生存、生产、生活各项行为活动的载体。土与地所包含的内容也就形成了土地的理论边界，在这些内容之外的事物如海洋、空气等显然不属于土地的范畴。

　　    国土的构成是根据空间分区得来的，由国家主权范围内的陆地空间、水域空间和空气空间构成。陆地空间即领陆，是指国家主权管辖下的陆地及其底土，是国家领土组成的基本部分。水域空间是指领水，是国家主权管辖下的全部水域及其底土。领水依附于领陆，是国家领土中的重要组成部分。领水分为内水和领海两部分，内水包括陆地上的河流、湖泊、内海等水域，领海则是根据国际法划定的与领陆毗连的海域。空气空间即领空，领空又依附于领陆和领水，是指国家领陆和领水的上空。世界上没有无领陆的国家，如果领陆发生变动，则领水和领空亦将随之变动。

　　    2.2土地与国土空间边界的差异

　　    空间边界是指某一事物向水平和垂直两个方向延伸的末端所形成的地理界线。从垂直和水平两个方向描述事物的空间边界是比较准确、可行的。

　　    2.2.1土地的空间边界。土地是一个相对扁平的地理立体空间，土地地理空间并不是土地与空间的简单叠加，而是指地表上下一定范围内，人类利用土地并间接依附于土地的空间。土地的空间边界并没有具体的形态，垂直方向的上边界是由植被、陆地水域、土壤表层、岩石、建筑物等地表附着物最外围以及人类利用土地的活动范围共同构成，是一个延绵起伏高低不平的曲折表面；垂直方向的下边界则是地球的岩石圈与软流圈的交界处，这是由于，从土壤的形成过程来看，土壤是由岩石风化而来的，因此岩石圈是土地不可分割的一个部分；且土地具有承载功能，而软流层及其以下的地球部分常呈熔融状态，温度较高，对于人类的生存和利用的意义并不直接，因此不宜纳入土地范围之内。在水平方向上，土地也并非是无限延展的。地球上陆地与海洋的面积比大约是三比七，经济、资源、生态、环境、交通等子系统构成的海岸带复合系统体现了海岸带人地海关系的复杂性。海岸线、潮间带和邻岸陆域是陆海相互作用最强烈的区域，这一区域以内，越往陆地方向，陆地与海洋的联系逐渐变弱，人地海关系逐渐演化为人地关系，这一区域以外，越往海洋方向人地海关系逐渐演化为人海关系，因此由海岸线、潮间带和邻岸陆域所共同构成的海岸带区域是土地空间边界的最外围。总的来说，土地作为地球的重要构成要素之一，与其他事物之间的联系与作用无处不在，无论是土地的垂直边界还是水平边界，都不是一条绝对的分界线，需从系统理论的角度加以看待。

　　    2.2.2国际法视角下国土的空间边界。国土的空间边界也就是国家的主权范围边界。由领空、领水、领陆共同构成的国土，其空间结构比土地更加立体。国土的边界即国界，又称疆界或境界，是形成国家领陆、领水、领空的基础界线。陆地部分的国界由相邻国家之间协商签订协议或条约划定，并将人为搭建的界碑、自然山脉或水系、经纬线等作为国界线。海洋部分的国界较为复杂，可分别从领海、毗连区、专属经济区、大陆架四个部分加以探讨。

　　根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海。并确定了“基线”概念和基线的划定方法，将基线作为国际海洋法的“陆地与海洋的分界线”，每个国家的领海宽度为从基线量起不超过十二海里，这一规定得到了世界上大多数国家的认同。毗连区是指与领海毗连的海域，其宽度为从测量领海的基线量起，不得超过二十四海里，也就是领海以外的十二海里宽度的海域：根据《联合国海洋法公约》的规定，毗连区的划定是为了防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章并惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为，对于毗连区以内的海洋资源权属问题并未提及，因此毗连区不属于国土范围之内。专属经济区是领海以外并邻接领海的一个区域，宽度为从基线起不超过二百海里。《联合国海洋法公约》第五十七条规定，沿海国有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利，”从法律地位来看，专属经济区属于国土范围之内，但由于其他国家在专属经济区内拥有航行和飞越自由以及其他合理权力，因此专属经济区内的国家主权是不完整的。大陆架是一国陆地领土的全部自然延伸，其宽度一般不超过二百海里，最远不得超过三百五十海里。沿海国对大陆架的主权并不影响其上覆水域及水域上空的法律地位，是专属性的排他性的权力。

　　    垂直于一国陆、海边界之上的假想平面，则构成该围的空中边界；这个假想平面向地下延伸，则构成该国的地下层边界。国土的上边界相当于国家领空的最高高度，目前国际上对领空最高高度并没有明确规定。从国家主权的角度来看，任何主权国家都不会容忍其他国家未经允许在本国领土的地下空间进行一系列行为活动，因此国土的下边界是下达地心的。然而，人类开发土地资源的技术水平有限，土地资源的开发深度远远未达地心。

　　    3、结论与讨论

　　    3.1基本结论

　　    综合上述分析，土地与国土概念与边界的区别可以概括如下：

　　    （1）土地与国土概念的理论认识源流差异表现在：生产力的发展对土地的理论认识产生重要影响，人们对土地的认识经历了从关注农业生产功能到集生产功能、承载功能、资源功能、资产功能等为一体的综合功能再到生态环境功能的转变。国土与国家的相互依存关系，使得国土概念随着国家的兴亡交替变化。古代社会，对外而言国土是统治阶级排他性、专属性的权力范围，对内而言土地制度使国土沦为统治者的私人财产，是统治者的财富源泉。现代社会，人们更加关注国土的理论构成和空间范围的变化。

　　    (2)土地概念所涉学科广泛，综合了地学、农学、生态学等自然科学以及经济学、管理学、法学等社会科学领域特点，具备自然与经济双重属性，土地概念的核心是土地的自然经济属性。国土概念所涉学科比较单一，国土与主权的不可分割使得国土具有强烈的政治权力属性。国土不仅是国家主权管辖范围在地理空间上的表达，更是一个国家在国际上拥有独立自主政治权力的象征。

　　    (3)土地与国土的理论边界的差异在于：一是国土的理论内涵比土地更加丰富，土地属于国土中的领陆与内水范畴，国土中的领海及其底土以及领空不在土地的范畴之内。二是土地的构成是基于事物分类得到的，而国土是权域视角的一个地域范围，国土的构成是基于空间分区得到的。

　　    (4)土地与国土的空间边界的差异在于：水平上，土地的边界是海岸带，海岸带以内的活动以人地关系为基础，海岸带以外的活动以人海关系为基础，海岸带上的活动是人地海关系最紧密的区域。国土的水平界线是国界，陆地部分的国界由相邻国家协商签署协议划定，海洋部分的国界根据《联合国海洋公约》划定：垂直上，土地的下边界是岩石圈，国土的下边界下达地心；土地的上边界以人类依附土地进行活动的范围边界为边界，国土的上边界是领陆与领海对应的垂直上空直至大气层。

　　    3.2讨论

　　    从土地与国土概念与边界的区别来看，国土空间规划的制定与实施为国土空间合理利用创造了机遇和挑战。机遇在于，国土的空间属性和权力属性为国土空间规划提供了统一的治理空间，有利于对空间内的各要素进行统筹安排．解决了过去多部门分头治理的矛盾，为完善中国空间治理制度体系和理论体系提供了前握条件。挑战在于：范围上，土地利用规划向国土空间规划的转变意味着规划范围由平面转向立体，由地表转向地上地下空间，由陆地转向海陆统筹；内容上，意味着规划对象从土地转为国土空间内的资源、环境、人口、经济等多要素统一。显然，国土空间规划要求规划主体拥有强大的统筹协调能力，国土空间规划制定和实施难度空前巨大。

　　                  摘自：《国土与自然资源研究》2022年第5期