海洋主体功能区的分区设置与传导机制研究

　　海洋主体功能区的分区设置与传导机制研究

　　    推进主体功能区建设是党中央、国务院作出的重大战略部署。海洋作为我国重要的国土空间，是落实主体功能区战略的重要领域。海洋主体功能区是根据海洋资源环境承载力、开发强度和潜力，从科学有序开发的角度，对未来不同海域的空间开发方向、时序和强度的总体定位。主体功能区制度实施以来，对完善国土空间开发保护制度，推动国家空间治理能力现代化发挥了重要作用。

　　    l、新时期我国海洋主体功能规划面临的形势

　　    2015年，《全国海洋主体功能区规划》颁布实施，标志着主体功能区制度实现了陆海全覆盖，沿海地区加快推进实施海洋主体功能区制度。但是，从管理实践来看，沿海县区主体功能定位存在陆海统筹不协调的问题，以县级行政单元为主体的功能定位对于海域使用管理和空间管控缺乏精准性和可操作性。与此同时，随着国务院机构改革方案的实施，海洋主体功能区规划的主体机构及职能发生了重大变化，统一了陆域主体功能区规划与海洋主体功能区规划的主体部门。2018年，国务院颁布了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发[2018]24号），明确规定“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”，这不仅是对围填海的严管严控，也影响了主体功能区的分区设置与管控趋势。特别是党中央提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划，更需要深化主体功能区战略和制度，细化管控要求，实现对各类有效空间治理和各类空间规划的统筹引领。

　　    在此形势下，在国土空间规划体系下充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间规划体系中的关键性作用，是需要迫切研究的问题。海洋主体功能区的建设关键是要以陆海统筹为引领，统筹考虑海洋主体功能区规划与海洋功能区划、生态红线等现行海洋空间规划的关系，进一步加强与陆域主体功能区衔接方面的研究，提出新形势下海洋主体功能区新理念，对海洋功能区分区设置予以优化，以适应当前用海方式的变化和国土空间体系的布局，形成包括陆域与海洋的全覆盖、统一的主体功能区规划。

　　    2、海洋主体功能区规划实施现状

　　    目前，各省（自治区、直辖市）海洋主体功能区规划文本编制工作已经全部结束，辽宁、天津、山东、浙江、广东等5个省（直辖市）已于2017年公开印发，河北、江苏、广西、海南等4个省（自治区）于2018年公开印发。其中，上海市由于涉及“河海划界”，规划范围不能确定，尚未出台；福建省海洋主体功能区规划已通过国家发改委等相关部门审查。

　　    通过梳理发现，已发布海洋主体功能区规划的沿海9个省（自治区、直辖市）的海洋主体功能区划定情况分为以下三类。①划定两类主体功能区。天津将管理海域划分为优化和禁止开发区两类主体功能区。②划定三类主体功能区。河北、辽宁和浙江将管辖海域划分为优化、限制和禁止开发区三类，在限制开发区域内设置了重点海洋生态功能区。③划定四类主体功能区。山东、广东、江苏、广西和海南海洋主体功能区包括优化、重点、限制和禁止开发区四类。由于沿海各省海洋主体功能区规划印发实施较晚，且上海和福建尚未印发，故实施成效尚未显现。

　　    3、主体功能区规划实施中存在的问题

　　    新时期，随着全面深化改革与生态文明建设的持续推进，在主体功能区规划实施过程中，出现了陆海统筹不足、区域协调发展不充分、海洋主体功能区规划与其他规划衔接冲突等问题。同时，在国家严控围填海的背景下，海洋主体功能区分区设置需要重新界定。

　　    3.1陆海主体功能区分区不匹配

　　    根据11个沿海省（自治区、直辖市）海洋主体功能区（上海、福建未公开）和陆域主体功能区规划内容，对223个沿海县的陆域和海洋主体功能区进行对比（其中，三沙市海洋主体功能区为限制开发区，未划分二级类，不统计）。按照海陆主体功能区类型与定义，将陆域的农产品主产区与海洋的重点渔业保障区作为相同类型的主体功能区，依据海陆主体功能区划分判别结果，识别出海陆主体功能区不一致的沿海县共有133个，主体功能存在不符合的区域有35个。由此可见，陆海主体功能不一致甚至相互不符合的情况比较多，这导致同一地区的陆海保护开发侧重点与导向不同，造成部分地区出现陆海保护开发布局不匹配，对实施海岸带综合管理、保护生态系统完整性造成一定困难。

　　    3.2限制开发区存在不合理用海问题

　　    目前全国共划分了96个限制开发区，其中海洋渔业保障区37个，重点生态功能区59个。据不完全统计，全国限制开发区累计批准围填海面积约58223hm2，其中海洋渔业保障区内围填海面积约28224hm2，重点生态功能区内围填海面积约29999hm2。渔业保障区内有8个县级行政区域批准围填海面积超过1000hm2，其中江苏省如东县9211hm2，浙江省苍南县2563hm2，山东省莱州市沾化区2011hm2。重点生态功能区内有11个县级行政区域累计批准围填海面积超过1000hm2，其中江苏省东台市达到3883hm2，江苏省海安县3068hm2，辽宁省东港市2826hm2。

　　    由于海洋限制开发区内的海洋资源环境承载能力较弱，不适宜进行高强度集中开发与利用，应以造氧固碳、调节气候、保护生物多样性等生态服务功能，以及保护海洋渔业资源为主。但在海洋主体功能区规划实施过程中，限制开发区内发生了大规模的围填海活动。从以上用海现状看，90%以上的限制开发区内发生了围填海活动，其中重点生态功能区除辽宁省西岗区、沙河口区，河北省昌黎县、北戴河区、海兴县，江苏省灌南县、亭湖区和广东省恩平市以外，均发生了围填海活动。其中渔业保障区内的围填海活动更为密集，强度更大。这表明用海活动未很好地与区域主体功能定位相衔接，部分地区严重违背主体功能区规划的情况显著。

　　    3.3海洋主体功能区规划与海洋功能区划在部分区域存在功能矛盾

　　    全国海洋功能区划将辽东半岛西部海域、辽西—冀东海域、天津—黄骅海域、辽东半岛东部海域、烟台—威海海域、胶东半岛及其毗连海域、浙中南海域、闽中海域、粤西海域、铁山港—廉州湾海域、钦州湾—珍珠湾海域等重点区域的功能规划为港口群建设，而以上海域在海洋主体功能区规划中以保护为主，限制大规模的围填海海域开发利用活动，功能定位多为限制开发区。省级海洋功能区划中，工业与城镇用海、港口航运区、矿产与能源区等功能区广泛存在于渔业保障区和重点生态功能区之中。海洋主体功能区规划与海洋功能区划在功能定位上的不一致情况，使得二者之间存在不易调和的用海冲突，进一步加剧了用海矛盾，阻碍了海洋主体功能区规划的落地和有效实施。

　　    4、主体功能区分区与传导机制优化建议

　　    新时期，在“陆海统筹”与“多规合一”背景下，陆海主体功能区优化调整主要有两个方向。其一，以县级为单位统筹划定陆海一体的主体功能；其二，在原有陆海主体功能区基础上，以县级为单位重新评估并协调两侧主体功能，但在具体操作过程中发现部分沿海县不适宜统一划定一体功能。因此，基于陆海统筹、生态优先和可行性等原则，提出以下陆海统筹规划的有关认识，以及分区和传导机制总体建议。

　　    4.1主体功能区陆海统筹规划优化思路

　　    一是陆海主体功能区的统筹应该注重管控与政策落地的统筹，而非简单的主体功能“名义”统一。陆海主体功能区统筹的目的与重点是通过主体功能定位协调陆海开发导向，注重陆海开发活动对彼此的交互影响，统一区域内的底线管控，以及其他降低不利影响和扩大有利影响的政策措施，而非仅仅是统一沿海县陆海空间主体功能：陆海主体功能不一致并不一定是陆海未统筹的表现，例如，滨海旅游城市，其陆、海主体功能区可分别确定为城市化发展区、生态功能区而无矛盾；对于由于保护区占比较高而确定为生态功能区的陆域，其向海一侧亦可规模化发展养殖而确定为农产品主产区。

　　    二是宜在充分认识陆海关联性的基础上认识陆海差异性，陆海混合评价主体功能可能造成评价结果不科学。海洋同陆域相比，最特殊的一点就是海洋不是承载人口居住的空间，其“城镇化”内涵及特征与陆域不同。同时，其农业生产空间也不完全是特定空间。在主体功能区“一套”评价指标中陆海空间混合评价存在不合理之处。其一，陆海混合评价体系中，陆域更易选取代表性的定量指标，相对的海洋指标基本为辅助性作用，海洋自身特点与禀赋易被掩盖；其二，可能因平均化效应造成最终定位错位（如陆海生态红线整体占比未达到限值，因而未整体确定为生态功能区；但陆地或海洋单独评价则可能一方能够确定为生态功能区）。

　　    三是陆海主体功能是否“统一”，取决于向下传导机制与配套政策能否统一并有效落实。目前来看，在国土空间规划体系下，陆、海实质上仍实行“两条线”管理，在权属权益、分区分类、用途管制、配套政策等方面存在很大不同，且上述管理模式是在长期实践中形成且由法律法规明确规定的。在陆、海的开发保护导向存在较大差异的区域，实行陆、海主体功能完全统一，易造成向陆或向海一侧农业、生态空间保障缺位。

　　    四是主体功能区海洋部分的细化不宜深入到县级以下，也避免对微观控制过多。海域使用行政审批权限只下放到县级，海洋空间行政界限只有县域界限与部分省域界限，无法实现主体功能乡镇级分区。主体功能区政策作用单元要与空间规划单元一致。海洋空间县级单元尺度以下的微观政策、细节政策要交予市县级国土空间总体规划、海岸带专项规划等解决。例如，针对不同主体功能区提出的产业准人负面清单属于县域尺度的主体功能区产业政策，而在县域内具体可在哪里布局用海活动、布局哪种具体用海活动，则属于县级国土空间规划及用途管制范畴。

　　    4.2主体功能区分区设置优化建议

　　    沿海县区陆海统筹评价和确定陆地及海洋主体功能区的总体思路建议为“分开评价，关联定位”，具体分两步。

　　    4.2.1陆、海分开评价

　　    沿海省在确定各沿海县主体功能区定位时，陆、海应分别建立评价调整指标体系与方法，结合国家重大战略与各类“十四五”规划等，评价并优化调整原陆域主体功能区和海洋主体功能区类型。在《省级海洋主体功能分区技术规程》基础上，构建新主体功能区类型修正指标与规则。

　　    农产品主产区是指对于列入国家水产健康养殖和生态养殖示范区、沿海渔港经济区或海水养殖面积占比高于全国平均水平（约8%）的评价单元，满足条件之一的，可调整判定为农产品主产区。重点生态功能区是指对于海洋生态保护红线面积占比高于全国平均水平（约26%）、自然岸线集中分布或有国家公园的评价单元，满足条件之一的，可调整判定为重点生态功能区。城市化发展区是指对于国家重点建设港口或国家战略明确的重点开发海岛的评价单元，满足条件之一的可调整判定为城市化发展区。

　　    以沿海县级管辖海域为基本单元，凡符合主体功能类型修正指标任意之一的，根据实际情况，原则上需要调整为相应主体功能区类型。符合多项主体功能类型修正指标的，根据指标优先级顺序判定，以优先次序高的为准。从国家重大战略保障、生态优先角度着重考虑，明确指标优先级顺序为：国家重点建设港口>国家战略明确的重点开发海岛>区域内有国家公园>海洋生态保护区面积占比高于全国平均水平>自然岸线集中分布区>列入国家水产健康养殖和生态养殖示范区、沿海渔港经济区>海水养殖面积占比高于全国平均水平。

　　    初步考虑各省根据各自海洋主体功能区划颁布与实施情况，自行决定是否按照《省级海洋主体功能分区技术规程》进行重新评价。根据主体功能类型修正指标与规则，对原海洋主体功能区类型或重新评价结果予以调整。

　　    4.2.2关联定位

　　    在充分理解陆海统筹而非陆海统一内涵的基础上，统筹调整后的功能区类型，宜统则统、宜分则分，注重陆海主体功能定位关联，协调发展导向与管控政策。对于主体功能一致或陆海关联性强的因素占主导的行政单元，陆海主体功能可以统一为一种类型，以海定陆或以陆定海，如枢纽港口所在地区，统一确定为城镇化发展区；对于主体功能不一致或陆海关联性弱的因素占主导的行政单元，可以保留各自主体功能区类型（对陆海赋予不同的配套和传导政策）；对于评价后海域主体功能定位不明确的，可以按照以陆定海的原则与陆域保持一致。

　　    4.3主体功能区传导机制优化建议

　　    在国土空间规划体系下，主体功能区的传导落实主要在空间分区及配套自然资源管理两个主要方面。

　　    4.3.1分区传导方面

　　    主体功能区纵向传导是以“主体功能区—国土空间分区—海洋功能区”，自上而下的形式逐层传导。对向海—侧的主体功能区传导，考虑陆海统筹要求和海洋空间的特殊性，建议如下。

　　    (1)根据当前我国向高质量发展转变的趋势与国家严管严控围填海的要求，大规模、高强度的围填海已不符合生态文明建设要求。从衔接陆域“城镇空间、农业空间、生态空间以及城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”和“海洋生态空间、海洋开发利用空间以及海洋生态空间内划定海洋生态保护红线”的国土空间规划分区体系考虑，海洋主体功能区分区设置取消重点开发区，将优化开发区修改为城市化发展区，限制开发区调整为重点生态功能区和海洋水产品保障区两类；取消禁止开发区，统一采用海洋生态保护红线。

　　    (2)根据县级管辖区的主体功能，结合空间管控指标和陆域空间布局，合理确定向海一侧的国土空间分区比例。在本底条件和发展基础相似的区域，海洋发展空间占比要按照城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区依次递减。

　　    (3)对本区域主体功能发挥核心与关键作用的海洋空间，确定海洋功能区的规模下限和布局要求；对本区域主体功能起负向作用的海洋空间，确定规模上限和限制性布局要求；可设置一定的战略留白区域比例，加强海洋空间用途管控。

　　    (4)对陆海关联或连通的重要空间、重大基础设施和公共资源布局等，提出陆海统筹布局或控制性管理要求，统一设定区域空间管控指标。

　　    4.3.2自然资源政策传导方面

　　    要把握主体功能区配套政策作为“差异化政策”和“宏观层次政策”的本质，分清主体功能区政策边界。主体功能区政策制度必须以“差异化”为衡量标准，把握宏观层次哪些底线政策不动摇、哪些政策需要分解落实，不能一刀切。例如，自然岸线保有率、禁止新增围填海，无论在哪一类主体功能区，都是必须严格遵循的政策，不具有差异化政策空间。而空间配置、存量围填海利用政策可根据所在地是否属于农产品主产区或其他主体功能区做进一步优化和细化。

　　    对城市化发展区，可鼓励在符合主体功能的前提下依法依规将存量围填海尽快用于城镇、港口及园区等建设，为保障和预留充分的发展空间，要适度限制规模化海上风电等设施，防止构筑物过度建设对主体功能定位造成影响。在农产品主产区或生态主体功能区可探索实施“港口岸线零增长”政策，推进港口资源协调配置，避免无序发展和竞争。

　　                         摘自：《自然资源情报》2022年第2期