中国流域海域生态环境监管机构改革进展评估

　　中国流域海域生态环境监管机构改革进展评估

　　    引言

　　    流域海域是重要的自然地理分区，承载水资源、生态空间和环境容量等重要功能。中国对于重点流域海域已经开展了“长江大保护”、京津冀水环境协同治理、重点海域综合治理攻坚战等多项工作，越来越重视流域海域监管工作的系统性。流域海域生态环境监督管理体制一直是中国生态环境行政主管部门高度重视的改革重点，流域海域管理机构需要进行跨行政区综合管理，对于传统“科层制”管理体制下的权责分配形成挑战。从2015年中国颁布《生态文明体制改革总体方案》，到2019年由原水资源保护局及其海区分局转隶组建七大流域海域生态环境监督管理局，中国流域海域监管机构体制改革全面推进。

　　    在七大流域海域生态环境监督管理局转隶工作陆续完成的近3年中，多数国内学者聚焦在流域海域生态环境监管体制存在的环保执法能力弱、改革试点选取科学性不足和跨行政区治理等问题，或分析监管职能变化，公开发表的研究中对于中国流域海域监管改革具体成效及问题的系统评估较少。中国流域海域经济快速发展，迫切需要从一种系统管理视角研究水资源保护、水生态修复和水污染防治一体化问题。评估改革进展以及发现问题对于进一步深化改革、优化流域海域监管职能具有重要意义。本文围绕流域海域监管机构改革开展研究，首先，从整体性、系统性、协调性、支撑性等方面分析改革进展和成效，并结合实地访谈调研从法律地位、机构职能、协同治理机制、人员与技术支撑等角度评估当前存在的问题：其次，基于现有问题与国外流域海域管理机构进行对比以获得相关经验借鉴；最后给出未来流域海域生态环境监管体制发展的建议。

　　    中国流域海域生态环境监管机构改革进展

　　    党的十八大以来，中国流域海域生态环境监管体制经历了多次改革。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革生态环境保护管理体制；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》；2017年2月，《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》强调要按流域设置环境监管和行政执法机构，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法（以下简称“五统一”）；2018年，《深化党和国家机构改革方案》《国务院机构改革方案》和《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》对于流域海域生态环境监督管理体制进行最新改革，成立七大流域海域生态环境监督管理局，即长江流域生态环境监督管理局（以下简称“长江局”）、黄河流域生态环境监督管理局、淮河流域生态环境监督管理局（以下简称“淮河流域局”）、海河流域北海海域生态环境监督管理局（以下简称“海河北海局”）、珠江流域南海海域生态环境监督管理局（以下简称“珠江流域局”）、松辽流域生态环境监督管理局、太湖流域东海海域生态环境监督管理局（以下简称“太湖东海局”）。

　　    流域海域生态环境监管体制改革取得一定成效

　　    流域海域环境监管和行政执法合力初步形成，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化取得新突破。从流域海域生态环境监管体制改革前后的“三定”方案可以看出新成立的流域海域监管局在组织结构、核心职能、人员编制和技术支撑等方面发生了巨大变化。改革之后，流域海域监管机构加大了自身对于机构建设合作、联防联控工作机制、技术支撑、综合管理等方面的能力建设。

　　    整体性进一步加强，基于山水林田湖草的水(海）陆统筹监管基本实现。改革在核心职能方面重新构建了流域海域生态环境监管体系，全面统筹了左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护的完整框架。新成立的七大流域海域生态环境监督管理局，显著增强了生态环境监管职能，纳入了流域海域生态环境执法、协助中央环保督察、突发生态环境事件应急处置等职能。涉及海域的海河北海局、珠江流域局、太湖东海局相应增加了海域生态环境监管职能。

　　    系统性得到提高，以流域海域生态环境保护为主线整合相关职能。改革在机构设置方面贯彻落实了“五统一”的要求，突出解决先前“九龙治水”的问题。流域海域监管机构变为由生态环境部主管，并要求省级流域生态环境监管与行政执法机构接受七大流域海域生态环境监督管理局和省级生态环境主管部门的业务指导与领导。相较于其前身水资源保护局，新的流域海域生态环境监督管理局承担更多专业职能并成立专门执法机构，从而消除以往生态环境执法职能由于行政区划割裂而减弱的弊端。

　　    协调性逐步理顺，联防联控工作机制建设与机构合作得到加强。流域海域监管局成立后，生态环境部会同水行政等主管部门和有关省（区、市）人民政府建立流域海域水环境保护联合协调机制的工作有了实施的载体。流域海域监管局与各相关省级部门跨行政区陆续组建了各类战略合作机制，并通过论坛、联席会议等形式不断推动深化机构合作。同时，为加强对于突发流域海域生态环境问题的应急处置能力，新成立的流域海域监管局与其他相关部门一起构建了联防联控执法机制，大大增强了对于流域海域突发污染事件的现场调研与处置能力。

　　    支撑性初步形成，技术支撑能力有所提高。改革后，七大流域海域监管局在人员编制和技术支撑方面均加强了能力建设，以服务于流域海域监管和执法职能。七大流域海域监督管理局各自单设了一个生态环境监测与科学研究中心，显著增强了流域海域生态环境监管职能，如水环境监测、流域生态环境质量评估等。各流域海域监督管理局积极参与国家环境监测网络建设，开展“十四五”新增国控断面监督检查的工作，着力提升流域海域监管技术支撑。

　　    作为中国流域海域生态环境监管机构改革的鲜活案例，长江局已享有不少改革红利。长江局前身为长江流域水资源保护局，是具有行政职能的事业单位，现为生态环境部正局级派出机构，主要职责是在长江人海断面以上流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域开展水资源、水生态、水环境方面的生态环境监管工作。

　　    流域海域生态环境监管体制改革面临的一些困难

　　    流域海域派出机构设置缺少法律依据，派出机构与省级主管部门行政层级不对等。现行法律没有给流域海域生态环境监督管理局的设立予以明确的规定，也缺乏对其实施生态环境管理和行政执法的授权；流域海域监管尚未形成完整的法治体系，在层级、权责、职能、治理标准方面无法形成具有强制力的规定。在机构层级方面，原淮河、海河、珠江、太湖4个流域水资源保护局作为水利部三级机构的机构规格为副厅级，此次将其改革为生态环境部派出机构后，机构规格未相应提升。根据行政学基本原理，每一个行政层级应当责权利对等，那么行政级别的不对等就会带来责权利不对等问题，进而影响部门间、机构间的统筹合作和协调，同时会对流域海域监管局系统内干部职工的统筹调配与交流使用造成一定的影响。

　　    流域海域生态环境监管职能仍存在一定的缺失、交叉和冲突现象，职能衔接与协调机制有待加强。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》都提出应建立流域海域生态环境联合协调机制，但对于主责机构、协调程序等方面没有达成统一有效的意见。首先，自然资源监测和生态监测体系尚未建立，无法满足流域海域综合管理的要求。生态流量监督管理、水资源开发利用和海洋生态环境监督管理等方面的监管职能不明确。其次，生态环境监管职能和管理职能存在交叉，生态环境部流域派出机构和地方政府或其上级政府在跨行政区水污染纠纷调处上的职能界限也不清晰。最后，仍有部分流域海域生态环境监管职能分散在各部门中未做统筹协调。尽管流域监管机制改革后，原先生态环境保护相关职能统一到了流域海域监督管理局中，但是水利部、农业农村部等仍有负责流域相关职能的机构。目前，流域海域生态环境监测职能分散在各部门中，如水利部负责水文水资源监测、自然资源部的海区派出机构负责海洋自然资源的调查监测等。流域海域生态环境监测体系也未得到统筹协调，如生态环境部门和水利部门的断面设置不一致，导致水质监测与水量监测数据结果难以对应。除此之外，对于海域的监管还需要更高层级的协调机制。

　　    有机结合的流域海域治理多元主体协同机制仍需完善，各部门履职效力存在问题。在流域海域监管过程中，政府、企业与公众等主体缺乏有效协同的平台，尤其是对于面积较大的流域，依赖于运动式、行政式和强制式的治理。推进现代化治理体系要求多元主体都能有机参与到治理过程中来，减少权责的交叉甚至冲突，但目前的流域海域监管各部门的履职效力存在问题。例如，水质监测职责仍有部分交叉，生态环境质量监测应由生态环境部门统一实施，但水利部“三定”方案中仍有水环境质量监测的表述。以长江局为例，其改革后新职能与原有履职能力不匹配。行政职能转变要求管理范围和管理对象发生变化，但长江局局属三个中心的职责互补、差异化协同发展格局尚未形成，支撑履职的各类基础资料与知识储备（如排污许可、污染源管理、河流综合治理和执法程序等）存在短板。

　　    流域海域监管能力建设有待进一步加强，在资金、人员、执法能力等方面仍有提升空间。在流域海域生态环境监管体制改革后，七大流域海域局机构设置上迅速调整，但由于人员、经费、技术等限制，目前其监管支持力量与划转职责不匹配，编制整体与职能定位不匹配。首先，海洋生态环境监管能力存在短板。涉及海域的太湖东海局、海河北海局、珠江流域局新划入了相应的海域生态补偿、生态功能规划、环境质量监测职能，但目前海洋生态环境监管支持力量不足。其次，改革后生态环境监测技术要求变高，但生态环境监测实验室能力建设、监测仪器应用等方面都比较薄弱。最后，能力建设的滞后还体现在生态环境执法工作上。目前，各个流域海域监管局在应对和处置突发事件时力量比较薄弱。如在实地访谈调研中，太湖东海局反映对于地理距离较远地区的应急能力目前尚达不到，需要生态环境部进一步规划、调配人力，重点开展应急能力建设。长江局在改革后存在人才引进机制落后的问题，三个技术支撑单位由于职能转变，在科学研究、规划评估、应急监测、信息化建设等方面均存在人才“瓶颈”；上海生态环境科学研究中心（上海生态环境监测中心）、南水北调中线水源生态环境科学研究中心（南水北调中线水源生态环境监测中心）现有人员专业技术结构不均衡，监测资质和设备短缺。

　　    国际流域海域生态环境监管经验及启示

　　    国外对于流域海域综合管理的研究与实践应用开始较早，对比借鉴其管理经验对于中国流域海域生态环境监管体制的未来发展具有现实意义。有关流域海域管理体制国际经验的文章很多，从不同视角为中国流域海域生态环境管理提供参考借鉴。典型发达国家流域管理机构模式有北美五大湖JSP模式、莱茵河流域国际协调与管理模式、澳大利亚墨累―达令流域构建流域委员会和流域协调委员会组合并注重社区力量的管理模式等。国内学者们对于国外特色流域管理体制从流域统一立法、公众有效参与等角度也进行了一系列研究。

　　    本文针对中国流域海域监管体制改革中面临的实际问题，对国外流域海域管理经验进行系统梳理。在清楚认识制度体系差异的同时，总结发达国家流域海域管理值得借鉴的经验及中国在这些方面适用的改进措施。第一，在法律地位方面，借鉴国外设立统一流域海域管理法律、提高管理机构地位的经验，中国可建立更高层次流域海域管理议事协调机构；第二，在体制机制与职能定位方面，借鉴国外自然开发利用与保护监管职能分离的经验，中国应进一步厘清流域海域监管中的职能关系；第三，在多元主体协同治理方面，国外有较多关于政府、社会资本与公众协同共治的经验，中国应开发更有效的政府与社会资本合作模式、公众参与机制等；第四，在技术支撑方面，中国可借鉴国外经验，推动流域治理技术产学研衔接，建立高效的生态环境信息共享平台。

　　    政策建议

　　    明确法律地位，提高流域海域监管机构的权威性

　　    首先，加快推进流域海域监管机构及职能的法制化，提高监管机构的行政地位，提高其工作能力。通过法律明确监管机构职责，赋予相关地方机构在流域海域生态环境治理目标设定中一定的参与权，增强监管目标设定的合理性，同时保障监管机构了解相关地方机构上报相关执法工作情况的准确性。其次，推进流域海域生态环境管理法规体系建设，加快出台“中华人民共和国黄河保护法”等流域法。最后，在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》中规定流域海域生态环境监管机构的权责职能，提供建立跨流域、跨地区集中治理的组织载体的可能性，落实强化顶层设计。在法律顶层设计上，尤为需要注意对流域海域生态环境监督管理局详细规定各项事务的具体监管职能、举措和保障机制。除此之外，需要推动流域海域水生态环境监测网络体系与法规体系相辅相成。

　　    完善协调机翩，明确流域海域监管机构的职能关系

　　    首先，在体制机制建设方面，提升淮河流域局、海河北海局、珠江流域局、太湖东海局的行政级别，畅通流域海域监管沟通渠道，提高其工作履职能力。在此基础上建立起重点流域海域生态环境保护联合协调机制，统一指导和统筹协调流域海域生态环境保护工作。落实好《中华人民共和国长江保护法》建立的长江流域协调机制，在跨地区、跨部门重大事项上按照职责分工负责。设置专门协调机构有助于化解各行政区之间的利益之争。在垂直管理体制下，很多生态环境监管部门本身的专项工作压力较大，再加上涉及流域的监管则容易承载过重，且与涉水生态环境部门的合作协调成本很高，因此需要将协调机构设置落实到组织实体，并赋予协调机构以行政争议裁决权。其次，在职能方面，理顺流域海域监督管理局与水利部、农业农村部等相关机构间在自然资源监管、生态环境保护监管方面的职能定位与冲突，进一步明晰流域海域生态环境监管职能归属。生态环境部门应秉承流域海域生态环境保护统一监管的定位，承担核心职责。相关的其他行业管理部门也需要在各自领域进行污染防治，如农业农村部门负责农业面源领域的污染治理工作，坚持“管发展必须管环保，管行业必须管环保，管生产必须管环保”。对于涉水相关职能，可以采取权责清单制度，增强行业管理部门工作的可操作性，还可以推进重要流域海域治理信息公开等。最后，对于职能设置、内设机构和人员编制中不符合流域海域监管统一标准、统一规划、统一监测、统一防治措施规定的，应予以修改或撤销。

　　    推进多元共治，提升流域海域生态环境监管效能

　　    首先，以生态系统化管理思想强化综合施策。可以在高层成立部门协调机制推动流域海域各项涉水职能的协同管理。长期以来的“污染物排放总量控制目标”缺乏对水生态系统保护目标、水质目标与水体保护功能的关注。流域海域生态环境监管体制的进一步改革需要强化水资源、水生态和水环境的“三水统筹”治理理念。其次，建立社会参与机制。一是推广政企合作。中国流域海域管理可发挥诸多大型国企的作用，以大型国企为主体将区域发展与流域海域治理结合，实施综合开发与治理；二是公众参与。流域海域生态环境监管中的社会参与应当强调有效、实质的参与，如建立反映公众环境诉求的畅通渠道、规范听证会制度以及鼓励环保公益组织的积极参与等；三是信息公开。有效的社会参与机制需要建立常态化的信息公开方式以保障公众环境知情权，吸引社会资本进入。同时，保障社会参与也需要流域海域协调机制发挥作用，协调机制可以促使涉及流域的地方政府主动公开信息、共享生态环境治理重大事项，提前对可能发生的跨区域环境影响做出反应。

　　    加强能力建设，保障流域海域监管局有效履职

　　    流域海域生态环境监管不仅要有制度意识，还需要有维护制度的能力。首先，应建立全面统一的流域海域生态环境监测体系和生态环境信息共享平台，形成统一监测体系和监测制度。以信息化手段为支撑做好提前分析预判，将生态环境问题扼杀在发生之前。在全国“水利一张图”平台的基础上，对于各个重要流域海域，建立更为精细的水利数据平台，并与流域相关的各个重点干流的跨区域联防联控生态监管机构合作，利用各行政区域数据平台进行数据信息互补与纠错，进而提高全流域监管工作的现代信息化支撑。其次，需要强化工作经费保障，理顺人员编制。加强配套资金保障，七大流域海域监管局所需资金由中央财政予以支持；加强流域海域监管局科研监测机构和执法机构的编制配备和工作力量，注重监测能力与任务匹配度、执法人员配置和队伍专业化水平，给予政策和经费的支持。最后，加强流域海域生态环境监管和专业技术人才队伍建设，建设和改造生态环境资源监测与科学研究中心和试验基地。除此之外，继续发挥目前起到良好效果的“河长制”“湖长制”“湾长制”等，将属地管理与流域海域监管有机融合，发挥政策合力。

　　                      摘自《环境保护》2022年17期