地质灾害防治五年规划编制技术研究

　　地质灾害防治五年规划编制技术研究

　　    地质灾害防治规划类型包括五年规划、专项规划、灾后重建规划等，其中五年规划主要是与国民经济发展规划相配套的次一级规划，是政府国民经济发展五年规划的组成部分；专项规划是以某区域或企事业单位（城镇或片区、矿山工程项目区、山区企事业单位等）发展过程中遇到的地质灾害问题开展的针对性规划：灾后重建地质灾害防治规划指某区域发生地质灾害、地震灾害和洪涝灾害后，与灾后重建相配套的地质灾害防治规划。此外，地质灾害防治规划还是相关专业规划的组成部分，如城乡规划、生态环境保护规划、流域水利水保规划等。

　　    地质灾害防治五年规划编制工作始于1998年原国土资源部成立之初，从国家第十个五年计划(2001-2005)开始安排各级政府编制并组织实施。2003年国务院颁布的《地质灾害防治条例》对地质灾害防治规划的编制作出了明确规定。截止目前，由于种种原因地质灾害防治规划尚无全国统一的编制标准，使得规划编制工作从文本结构、规划内容、编制技术要求及成果表达上较为混乱，影响到规划的落实和作用发挥及使用上操作性不强。笔者曾参与多项县级地质灾害防治规划的编制和评审，并搜集学习了全国各地编制地质灾害防治规划的一些经验，结合工作实践体会，主要针对地质灾害防治五年规划，从编制技术方面提出一些看法，供大家一起讨论。

　　    l、地质灾害防治规划的作用和意义

　　    地质灾害防治规划既是政府国民经济和社会发展五年规划的组成部分，也是防灾减灾规划的组成部分，是加强地质灾害综合防治和风险管控的指导性文件，也是防治项目立项建设的重要依据，具有前瞻性和强制性。对地质灾害易发区地方经济社会的发展和防灾减灾具有十分重要的现实意义，完全契合以人民为中心的发展理念。同时，地质灾害防治从专业层面也属于灾害防治、生态环境修复、地质环境保护的范畴，保护生命财产和生态环境安全的学术和科学技术价值十分突出。

　　    从地质灾害防治业务管理的角度，各级政府是地质灾害防治的责任主体之一，也是地质灾害防治成果的直接受益者。地质灾害防治规划任务和项目的落实是各级政府落实民生工程，践行以人民为中心的防灾理念的具体体现。由此也可以说明了地质灾害防治规划对经济社会安全稳定发展的重要性。与政府管理有关的“规划”，概念上讲是具有法度意义的计划行动公文，逻辑上是地质灾害防治技术手段与政府行政管理相互融合的产物。其服务对象实际上是包括行政管理、技术层面和公众层面，特别是面向规划任务主要执行者行政管理人员。因此，规划资料除了解决具体地质灾害防治重点问题外，能让行政人员“看得懂，用得上”是主要目的，切实能够指导防灾减灾工作部署的落实是主要任务。

　　    2、规划的内容及编制提纲

　　    2.1 规划的主要内容

　　    2004年国务院颁布实施的《地质灾害防治条例》规定，地质灾害防治规划内容主要包括地质灾害现状和发展趋势预测、地质灾害防治原则和目标、地质灾害易发区和重点防治区、地质灾害防治项目、地质灾害防治措施等。

　　    从各地规划编制的实际看，往往还会包括防治经费估算、保障措施等方面的内容。同时，我国地质灾害防治工作已进入风险管控阶段，对地质灾害防治规划有了更高的技术要求，即要在风险评价的基础上开展风险管理规划，包括风险识别、风险评估和风险处理及规避灾害的方式方法等。限于篇幅，本文对地质灾害风险管理规划不做深入讨论。

　　    2.2 规划编制提纲及说明

　　    规划的成果表达基本统一为三部分，即规划文本、编制说明（有的称为研究报告）和附件（图表）。这里谈的是规划文本的提纲。围绕地质灾害防治规划的主要内容，各地在编制地质灾害防治五年规划时，大多自行编拟了提纲。起初，比较混乱，长篇幅叙述地质灾害调查、区划、评价等内容，近百页的报告，涉及到规划的“重头戏”往往只有很少一部分；编制说明大部分是规划文本的重复：附件多而累赘，使用很困难。因内容太专业，管理人员大部分看不懂，为规划而“规划”的现象比较突出。通过多年来的实践摸索，加之管理上要求“依据规划”成果报项目的实际需求，目前，地质灾害防治规划编制提纲、格式和成果表达基本趋于简明扼要，接近统一，但也有大量不同的见解。关于地质灾害防治规划文本依据过去（五年）积累的资料、数据和政府管理文本的要求，按照规划科学的规律和方法进行编制的总体思路基本一致。以下为综合各方面意见拟合的规划编制提纲及说明。

　　    (1)前言：编制依据、规划基准年、规划期等。

　　    (2)地质灾害防治现状与形势：包括上一个规划期末地质灾害分布数据、灾情和灾害情况；前五年地质灾害防治取得的成效：今后五年地质灾害防治所面临的形势预测。主要依靠数据来论述。

　　    (3)规划的指导思想、基本原则、防治目标：着重体现高度和宽度，凝练字句精华，需要归纳概括、言简意赅。

　　    (4)地质灾害易发区和防治分区：直接谈分区资料和数据，涉及概念、划分原则和标准等技术内容可放在“编制说明”中。

　　    (5)地质灾害防治规划方案：本章节是规划文本的核心内容，争议较多，许多地方将题目写为“重点任务”或“总体部署”。这种称谓是国家、省、市级别层面总体框架的要求，到县一级需要的是具体要落实的实施方案，因此称为“规划方案”，符合规划科学规律和具体操作需求。地质灾害防治规划方案要充分体现规划的综合性特点，工程和非工程项目和措施要全面布置，尤其非工程的内容安排不足是最常见的技术问题。规划方案具体要包括总体部署、防治项目和主要措施、投资估算和年度安排等内容。

　　    (6)保障措施：就是要确保地质灾害防治规划方案能够落实到位。包括加强组织领导、加强法制建设、完善体制机制、科技创新与科技进步、资金筹措、监督考核等方面的内容举措。

　　    3、编制说明和附件的主要内容

　　    作为地质灾害防治规划的补充部分，编制说明和附件的内容编写要紧紧围绕“规划文本”展开，紧扣编制程序、要点、规划文本中的重点、难点和需要说明的部分予以说明和释义，无关或与文本大量重复的内容剔除不用。附件中的图件和表格也是非必要不附。

　　    3.1 编制说明的主要内容

　　    按照规划文本的提纲和编制程序，编制说明主要包括：

　　    (1)主管部门关于申请编制“规划”的批示意见：

　　    (2)招投标资料及承担单位确认手续。

　　    (3)编制单位收集到的资料清单。

　　    (4)“规划”初稿征求意见资料：征求意见函及反馈意见，征求意见的对象主要是“地质灾害防治领导小组成员单位”。

　　    (5)“规划”评审稿评审过程、“专家评审意见”及专家签名表。

　　    (6)政府常务会或地质灾害防治领导小组会审查报批稿的会议纪要。

　　    (7)“规划”批复稿公示过程及主管领导批复意见。

　　    (8)地质灾害易发区、防治分区划分依据。

　　    (9)重点防治项目介绍（工程、非工程、搬迁避险）。

　　    (10)经费筹措说明。

　　    (11)地质灾害防治领导小组成员单位一览表。

　　    (12)其他需要说明的事项。

　　    3.2 主要附件

　　    (1)图件（县域平面图比例尺不易太大，1：10万—1:5万即可）

　　    ①地质灾害分布图

　　    ②地质灾害易发区分布图

　　    ③地质灾害防治分区图

　　    其他必须的图件。

　　    (2)表格

　　    ①地质灾害隐患点基本情况一览表

　　    ②地质灾害专业监测点建设规划表

　　    ③地质灾害工程治理项目规划一览表

　　    ④地质灾害应急能力建设规划一览表

　　    ⑤地质灾害五年规划投资估算汇总表

　　    其他必须的表格。

　　    4、基本编制程序

　　    编制地质灾害防治五年规划，是典型的政府行为，由政府主导，主管部门一自然资源局负责实施。按照政务管理和业务流程，地质灾害防治规划（县级）的具体组织编制程序可参考以下流程框图进行。

　　    5、需要着重把掌握的几点

　　    (1)地质灾害防治规划成果主要是为非专业人员服务，因此，规划文本、编制说明和附件尽可能通俗易懂，文笔简约，文字简洁，突出数据化，能用数字就不用文字，具有行政行文的风格，篇幅尽可能短。

　　    (2)突出当前倡导的“以人民为中心”、生态环境保护、综合防灾、社会防灾和基层防灾的特点，充分反映全社会和基层对地质灾害防治工作的诉求，在群测群防队伍、临时避险点、避险道路、避险警示、避险搬迁、监测预警、应急演练、应急能力建设，防灾科学知识普及和宣传培训、进村入户宣传慰问、避免因灾致贫等细节方面多下功夫。

　　    (3)全面细致收集资料，充分反映灾情动态和过去五年的工作成绩和当前的现状，力求灾情预测准确。

　　    (4)规划方案要实事求是，符合实际，适度超前，有所为有所不为，要体现综合防灾，也不可贪大求全，更不能完全用防治工程项目代替防治规划。要与上位规划，即省、市（州）的地质灾害防治专项规划及本县的国民经济与社会发展五年规划在指导思想上、基础数据上、投资规模上保持一致，确保规划方案在未来五年能得以顺利落实。在地质灾害风险管控、体现县域特色和基层科技防灾方面适度超前。

　　    6、结语

　　    地质灾害防治五年规划是一项十分具体、操作性很强的实用性规划和民生工程，没有捷径可循，规划方案涉及的每一个项目和措施，都需要在未来的五年中花大气力贯彻落实，因此要求规划编制单位必须在调查收集资料、凝练项目和措施筹划、与各方面沟通协调及酝酿讨论等规划编制细节中认真把握。规划承担技术支撑单位应该抽调具有实际规划编制经验的精兵强将，与主管部门密切配合，以高度的社会责任感，扎扎实实做好规划编制工作。

　　                                              摘自《甘肃地质》2022年3期