强化法律监督和协作 提升资源保护力度——两部门联合发布土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例

　　耕地保护事关国家粮食安全。近日，最高人民检察院、自然资源部联合发布土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例，旨在充分发挥典型案例示范、引领和指导作用，进一步加强土地执法查处领域行政检察与行政执法衔接工作，强化法律监督和协作配合，提升自然资源保护力度。

　　据悉，该批案例共5起，聚焦农村土地执法执行难的各个方面。记者从中选取其中3起案件解析案情，通过以案说法，引导农民朋友知法守法，供相关部门参考借鉴。

　　专项整治

　　解决土地复耕“最后一公里”难题

　　近年来，违法占用黑土地进行非农建设等违法行为多发。在吉林省某县自然资源局申请执行强制拆除王某违法占用土地上的建筑物、恢复土地原状行政处罚决定监督案中，针对黑土地复耕“最后一公里”落实不到位问题，检察机关延伸调研、专项治理，就执行后黑土地复耕问题建立了“自然资源部门牵头，相关部门协作配合”的工作制度，形成黑土地保护合力。

　　在该案中，村民王某于2017年起擅自占用一般耕地8.02亩用于建设饭店、洗车场。县自然资源局对其作出处罚决定，责令退还违法占用土地，限期恢复土地原状并处以罚款。王某缴纳了罚款，自行拆除违法建筑物，但拆除后建筑垃圾未及时清理，未恢复成耕地。

　　2020年8月，该县检察院启动监督程序，推动复耕复种，同时开展延伸调研，联合县自然资源局对2017年以来县自然资源局作出的行政处罚决定160余件进行逐案排查，发现有的违法建筑物虽然拆除，但在原址上又重新建起简易房，有的拆除不彻底，没有恢复黑土地原状，达不到耕种条件。

　　县检察院组织召开由县自然资源局、公安局等8个单位参加的保护黑土地联席会议，围绕黑土地保护，就各单位分工配合、信息共享、联动机制和责任落实达成共识。工作协作机制建立以来，县检察院相继制发检察建议27件，联合县自然资源局进行案件回访，采取实地调查、问卷调查等方式，确保复耕效果，共复耕黑土地20.23亩，督促收缴罚款34814.65元，促使55749.7元罚款进入执行程序，拆除违法建筑物1540平方米。

　　本案的典型意义在于检察机关与自然资源部门立足各自职能，结合办理个案推动系统治理、诉源治理，促进区域内涉耕地保护难题得以解决，严守耕地红线，落实耕地保护责任。

　　联合督导

　　破解特殊历史原因导致的案件执行难

　　河南省某市自然资源和规划局某区分局申请强制执行某机动车辆检测公司退还土地、拆除违法建筑物行政非诉执行监督案时间跨度长、背景复杂、非法占地面积大，是一起因特殊历史原因形成的执行难案件。

　　在该案中，某机动车辆检测有限公司未经批准，擅自占用某村44.03亩永久基本农田、9.907亩其他土地修建机动车检测站。该市原国土资源局某区分局（机构改革后称某市自然资源和规划局某区分局，以下简称区分局）以该市原国土资源局名义对该公司作出行政处罚决定，要求该公司拆除在违法占用土地上新建的建筑物、构造物和其他设施，并处罚款。同时，该案涉嫌非法占用农用地罪，区分局依法移送司法机关追究刑事责任。该公司在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，也未自觉履行行政处罚决定。

　　检察机关经调查发现，该区当时存在管理体制不顺畅、法律地位不明确、权力责任不清晰等特殊的历史背景因素。区分局作出涉案《行政处罚决定书》时不具有行政处罚主体资格，以其上级主管部门名义作出决定，区法院以不属于其管辖为由不予受理。检察机关分别向区分局和区法院发出检察建议，督促各司其职，履职尽责。

　　为加快案件办理进度，2021年6月，最高检行政检察厅与自然资源部执法局对本案进行联合督导。最高检行政检察厅和省、市两级检察院行政检察部门持续指导支持区检察院开展监督，主动协调自然资源主管部门、当地政府等有关方面召开座谈会，研判、制定解决途径。同年12月3日，最高检行政检察厅和自然资源部执法局赴该市对本案进行再次督导。同年12月6日，行政相对人自行拆除违法占用土地上的建筑物。目前，该案违法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、复垦到位，恢复耕种。

　　该案典型意义在于，检察机关和自然资源主管部门针对特殊历史原因形成的土地执法查处领域行政非诉执行案件管辖不明、受理不畅、执行不力等长期存在的问题，基于违法行为持续存在的事实，依照有关规定，促使行政相对人自行拆除违法占地上建设的建筑物，彻底解决了长达7年的违法占用耕地问题。在保障国家粮食安全、维护国家利益和社会公共利益中彰显了行政检察担当。

　　聚焦堵点

　　化解没收地上建筑物“老大难”问题

　　违法用地上建筑物及其他设施没收执行难，是土地执法中长期存在的“老大难”问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律和相关法规均未明确规定具体没收执行程序，行政机关担心执行中出现程序违法，陷入“法定职责必须为”与“法无授权不可为”的两难境地。在山东省某市某区自然资源局申请强制执行某钢制品有限公司退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行监督案中，检察机关聚焦案件反映出的没收执行难问题，积极寻求破解途径。

　　在该案中，某钢制品有限公司未经批准，擅自占用某村集体耕地1.1亩建设厂房。2018年，该区原国土资源局（机构改革后称某区自然资源局，以下简称区自然资源局）对该公司作出行政处罚决定：责令退还违法占用的土地；没收在违法占用土地上新建的建筑物及其他设施；处以罚款。该钢制品有限公司缴纳了罚款，但没有退还土地，新建的建筑物及其他设施也没有被没收。区法院裁定本案的执行由该区某街道办事处组织实施。街道办事处收到区法院裁定后，没有采取实际措施实施执行。2021年3月，区检察院依职权启动监督程序。

　　2021年3月19日，区检察院向该街道办事处发出检察建议，建议该单位依法组织实施执行义务。该街道办事处回复检察机关：没收地上新建的建筑物及其他设施，目前还没有具体的没收办法，正在积极想办法进行合法处置。

　　区检察院组织区自然资源局、区司法局、区财政局、该街道办事处多次召开联席会议，逐步形成共识——行政没收涉及土地执法、国有资产管理等多项行政管理职能，依靠街道办事处协调难以推动问题解决。

　　区检察院向区政府主管部门制发检察建议，建议进一步完善没收违法占用土地建设地上建筑物和其他设施的程序，明确责任主体。区政府主管部门向区政府进行专题汇报。区政府召开办公会议专题研究，对违法建筑物及其他设施的没收程序进行细化。该街道办事处依据该会议纪要，组织人员开展执行。此案办结后，检察机关与相关部门开展座谈调研，推动在全市进一步完善违法用地上建筑物没收处置工作机制。

　　该案的典型意义在于检察机关通过制发社会治理检察建议，推动区政府出台适用于当地的违法用地上建筑物没收处置程序，为辖区内同类案件的依法执行提供有力保障。

　　最高检第七检察厅负责人在发布典型案例时介绍，2021年至2022年全国检察机关共办理土地执法查处领域非诉执行监督案件近3万件，涉及土地面积30余万亩。