自然资源分类现状与面向未来的统一分类研究

　　自然资源分类现状与面向未来的统一分类研究

　　    长期以来，中国土地、水、森林、草原等自然资源分属不同部门管理，存在概念不统一、内容有交叉、指标相矛盾等问题，造成在实际管理工作中存在无法协调或难以解释等现实问题，既不能有效服务于自然资源的合理开发利用与科学有效保护，也难以满足推进资源治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

　　    2018年，根据《深化党和国家机构改革方案》的总体部署，新组建自然资源部，并代表国家履行“两统一”职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）。这是中国自然资源管理制度的重大改革，将重塑自然资源管理的新格局，科学还原自然资源的系统整体性。自然资源统一管理是此项改革的重要内容，也是关系改革成败的关键。显然，实现自然资源统一管理需要开展统一调查监测评价等工作，而重构自然资源分类系统又是自然资源统一调查监测的基础和前提。

　　    在自然资源分类研究方面，不同学者根据自然资源的发生（形成）过程和因素、资源特征属性、实践管理需求等进行了各种分类研究。封志明等、王晓青等、蔚东英等详细综述了国内外自然资源分类研究现状；张凤荣、陈国光等、沈镭等诸多学者面向自然资源统一管理需求，研究提出了不同自然资源分类系统及分类方案建议；陈长成等、陈惠明等、付宇佳等开展了面向国土空间规划的自然资源分类研究，上述研究极大促进了自然资源分类体系发展，为中国自然资源统一管理提供了重要参考。2020年，笔者团队提出基于学理与法理和管理相结合的自然资源分类方法，划分出10个自然资源一级类和34个二级类。最近，笔者结合自然资源综合调查探索实践和国内外自然资源分类体系研究进展，对自然资源的概念内涵、已有分类体系等进一步研究，调整优化了之前的分类方案，并面向中国当前及未来自然资源统一管理的新需求，提出了新的自然资源统一分类的原则与思路，建立了自然资源统一的分级分类系统，以期为中国自然资源统一管理提供参考。

　　    1、自然资源的概念与内涵

　　    自然资源是一个庞大的集合名词，涉及的内涵较广。国内外有关自然资源的概念与定义不下十余种，搜集整理自然资源的典型概念与定义。其中较早提出自然资源较完备概念的是地理学家金梅曼（Zimmennann），他于1951年在《世界资源与产业》一书中给出自然资源的定义，而获得较高认可的是1972年联合国环境规划署(UNEP)给出的定义，中国学者亦从不同维度研究提出了众多自然资源的概念与定义。

　　    综合分析发现，自然资源具有广义与狭义之分，其中广义的自然资源包括宇宙空间内所有可为人类利用的自然环境因素（包括自然物质、能量及空间环境条件）；而狭义的自然资源通常指看得见、摸得着，可以实施调查、监测和控制的自然资源实体，通常为法律中规定的或授权相关部门管理的特定资源。自然资源的内涵随时代面变化，伴随人类社会发展和科学技术进步而扩展，自然资源概念的内涵与外延呈现出不断扩大的趋势。

　　    尽管国内外对自然资源的概念与定义不尽相同，但是究其实质仍存在3点共性特征：一是天然存在或自然生成；二是有利用价值（包括经济、生态、美学等价值）；三是为自然环境因素：因此，笔者认为自然资源指在一定时间和条件下，天然存在或自然生成、有利用价值，可提高人类当前或未来福利的自然环境因素的总和。

　　    2、自然资源分类现状及启示

　　    2.1 分类现状

　　    通过梳理国内外有关自然资源分类发现，由于学科分化和管理分工，存在多种自然资源分类，并各成体系。总体而言，可归纳为基于学理基础、法理基础和管理实践的三大分类体系。

　　    自然资源学理分类是根据自然资源的发生（形成）过程、属性用途、特征性质（再生性、耗竭性、更新性等）等进行多级综合分类。它是较广泛使用的一种分类，但是目前也未有一致公认的统一分类，多由专家学者或科学组织按照特定的学科需求或分类标准予以界定，形成一系列相互交叉，但又不尽相同的学理性分类。

　　    自然资源法理分类是基于学理上的自然资源基本内涵和社会管理的具体需求而形成的一种规则化界定，其核心是实现法对自然资源的界定。这种分类构成了自然资源行政执法和自然资源司法的基本依据或重要参考，法理分类是为了更好地管理自然资源。当前，中国自然资源单行法较多，如土地管理法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、湿地保护法等，分别对各种单类型自然资源进行了规定，然而目前还没有综合性的自然资源基本法，也还没形成权威统一的自然资源法理分类。

　　    自然资源管理分类是按照管理部门职责规定，从管理需求的角度对自然资源进行分类。由于自然资源本身类型丰富多样，不同国家和地区具有不同的资源禀赋，各国根据实际国情状况，从管理实践需要的角度，提出了不同自然资源分类系统。

　　    总体而言，学理分类更注重系统性，法理和管理分类更注重实际需要。学理分类多数采用分级分类的方法，具有较强的理论性，分类分级过细过多，与管理实践衔接不足，不便于实际管理；而基于法理和管理基础的分类多出于管理需要，采取列举方法，有利于管理便利，但系统性不强，且难以穷尽，容易造成分类系统交叉和遗漏现象；特别是管理分类，由于各部门的管理需求不同，其分类标准和定义也不统一，导致据此获取的统计数据相互之间缺乏可比性。

　　    2.2 经验启示

　　    中国基本形成自然资源统一管理制度，自然资源统一调查监测正在积极探索实践。世界各国之间虽然资源禀赋具有差异性，且管理体制各异，很难实现自然资源分类标准的完全统一，但是以往国内外自然资源分类的方式方法等值得参考借鉴。

　　    (1)围绕自然资源的属性、分布、用途等进行的分类依然是国际上采用的主流分类方式。国外自然资源分类方式不断由单一分类向多级分类发展和演化，当前国际上以多级划分为主，并在不同层级分类中综合考虑自然资源的多维特征。这方面的典型代表是联合国环境规划署的三级自然资源分类，其中通过属性特征进行一级“原则性分类”，

　　    通过用途特征进行二级“注释性分类”，通过分布特征进行三级“地理分类”。

　　    (2)各国自然资源分类与资源管理联系越发紧密，服务实践管理的分类是目前各国较实用的分类形式，并在实践管理中不断发展和完善。如美国、俄罗斯、加拿大等资源大国，对各类自然资源实行综合分类管理，从而有效服务于自然资源的开发利用与科学保护；德国、加拿大等充分考虑资源国情，将本国的矿产、森林等优势特色资源单独划分为一级资源类型；日本作为资源相对匮乏的国家，其资源分类及管理更精细化。

　　    (3)中国提出过多种自然资源分类方法和具体划分方案，并由单一分类向理论与实践、学理与管理相结合的统一分类发展。长期以来中国相关法律和管理部门从实际需求出发，提出了多种自然资源分类方案，并按不同分类标准积累了大量的统计数据，但面对新时期自然资源统一管理需求，构建既科学合理又简洁实用的统一分类是当前与未来一定时期的重要任务。

　　    3、面向未来的自然资源统一分类建议

　　    3.1统一分类需求

　　    由于自然资源类型复杂多样，加之长期分属不同部门管理，中国自然资源分类存在体系繁多、标准不统一、交叉重叠等问题。自然资源部的成立标志着中国自然资源管理逐步向统一化、综合化、系统化方向迈进，原分类体系已不能适应和满足当前及未来自然资源管理的现实需求。科学研究自然资源分类体系，探索建立自然资源统一分类标准，既是服务自然资源统一管理、实现国家资源现代化治理的迫切任务，也是促进自然资源科学发展、完善自然资源学科体系的强烈需求。

　　    3.2 统一分类原则

　　    (1)以地球系统科学为理论指导，遵循地球大气圈、水圈、生物圈、岩石圈等多圈层自然资源时空演替规律和系统逻辑关系，对自然资源分层分类，形成科学合理的自然资源统一分类系统。

　　    (2)将学理分类的系统性，法理分类的规范性，以及管理分类的实用性等特点相结合，形成内容完整、不重不漏、易于管理的自然资源统一分类系统。

　　    (3)按照科学、简明、可操作的要求，充分借鉴已有分类标准规范，确保与国家法律法规相衔接，又要体现生态文明建设及自然资源管理的新需求，形成具有创新性、继承性的自然资源统一分类系统。

　　    3.3 统一分类建议

　　    按照上述分类原则，采用分级分类体系，提出面向中国当前及未来自然资源统一管理的分类系统建议，将地球陆域与海域、地上与地下的各类自然资源统一划分为8个一级类、34个二级类。

　　    (1)近空资源：指平流层以上至电离层顶部(约1000km)空间范围内的物质、能量和空间的总和，主要包括电离层、无线电频谱、空域轨道等资源。

　　    (2)气候资源：指在一定的经济技术条件下，能为人类生活和生产利用的光能、热能、风能、大气等物质和能量。

　　    (3)水资源：指可利用或可能被利用、具有一定数量和可用质量、可供生产生活用水与生态耗水需求的水的总和，包括大气水、地表水、地下水和海洋水。随着海水淡化技术的日趋成熟，海水逐渐被资源化，已成为水资源的重要组成部分。另外，海洋水也是全球水循环的重要组成部分，其中在全球水循环过程中海洋年降水量和海洋水年蒸发量分别占年均总量的76.6%和85.7%，故将海洋水纳入水资源。

　　    (4)生物资源：指生物圈中对人类具有实际或潜在价值与用途的植物、动物和微生物及其组成的生物群落的总和。

　　    (5)土地资源：指目前或可预见到的将来，可供农林牧业、城镇建设、自然生态保护或其他各业利用的土地。土壤作为土地资源的重要组成部分，是耕地、林地、草地等农用地的重要基础物质，为了分类简洁明了，暂不将其单独分类，而是作为土地资源的物质属性。同时，为适应中国生态文明建设要求，将作为生态建设重要载体的自然保护地加入土地资源分类中。自然保护地是对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能实施长期保护的陆域或海域，包括国家公园、自然保护区、自然公园等。

　　    (6)矿产资源：指由地质作用形成，具有利用价值，呈固态、液态、气态的自然资源。依据《矿产资源法实施细则》，矿产资源分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。

　　    (7)海洋资源：指海洋中能供人类利用的天然物质、能量和空间的总和，包括海底矿产、海洋生物、海洋能、海洋空间，海域、海岛、海岸线均为一定区域范围内包含的物质、能量和空间，因此将其归人海洋空间。

　　    (8)地下空间资源：指在一定的经济、技术条件下，目前或将来可供利用的地表以下自然形成或人工开发的空间。随着城镇化的快速发展和土地资源日益稀缺，地下空间逐渐成为城镇发展的重要资源，例如在中国长江三角洲地区向地下要发展空间的需求日益迫切，这就需要与时俱进将其纳入自然资源分类体系，以便进行统一管理。

　　    4、结语

　　    自然资源分类研究的历史表明，对自然资源给出一个严密且得到广泛共识的分类系统十分困难。这不仅是因为不同学者对自然资源的概念、内涵及其分类有不同的理解，更重要的是，自然资源分类系统涉及地球多圈层自然环境的全部可能资源，涵盖陆域与海域、地上与地下，牵涉到自然资源的属性、国家管理体系、社会发展阶段及科技发展水平，既是自然科学问题也是社会科学问题，是一个复杂的分类系统。科学合理的分类系统应该同时具有详尽的穷举性和理想的互斥性，意味着分类必须类型不重叠、空间不交叉，但是由于自然生态系统中的相互关系，不可避免地存在固有联系，这些联系又很难分开，如森林、草原、湿地等自然生态系统的“皮”（林地、草地、湿地等土地资源）和“毛”（植物、动物、微生物等生物资源）。特别是通过叠加管理层后划分出的自然资源类型，不可避免地存在空间上的交叉（如自然保护地与森林、草原、湿地等），说明在集体穷举的同时难以实现互斥。对于这种在空间范围上重叠，具有包含关系，而为了管理又划分出的分属不同类型的自然资源，可对其同一对象添加不同类型属性加以区别，以满足统一管理的需要。

　　    本文在研究国内外有关自然资源的概念与内涵的基础上，系统梳理了国内外已有的自然资源分类体系，并总结经验与启示。面对中国当前及未来自然资源统一管理的新需求，初步建立了8个一级类和34个二级类的自然资源分类系统，以期为中国自然资源统一管理提供参考。自然资源分类涉及学科门类众多，由于受专业领域所限，本文提出的分类系统建议可能还存在问题有待修正，后续将通过实践不断优化完善。

　　                                       摘自：《地质通报》2022年第12期