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基于标准比较的我国绿色矿山建设国际化水平与质量提升

发布时间:2023-08-06 来源: 河北省自然资源厅 作者:佚名

  基于标准比较的我国绿色矿山建设国际化水平与质量提升

  0引言

  自本世纪初国际矿业界正式提出可持续采矿以来,矿业可持续发展已经成为关乎采矿行业健康发展的重要内容和主流方向。可持续采矿,国际上也称为负责任采矿,我国对应的为绿色矿山建设,目标都是减少采矿造成的社会环境影响,并承担相应的责任,其本质是要求矿业行业在实现经济效益的同时,履行相应的环境责任和社会责任。伴随国际可持续发展目标议题日益增强,特别是2015年联合国发布的17个可持续发展目标,涉及健康福祉、气候行动、性别平等、陆地生态等多个领域,使得可持续采矿的内涵不断发展和扩大。中国作为矿业大国之一,非常重视矿业可持续发展问题,提出发展绿色矿业、开展绿色矿山建设的要求。自2007年中国国际矿业大会提出发展绿色矿业倡议以来,我国绿色矿业发展历经倡议探索、试点示范、全面推进的历程,矿业可持续发展取得了显著成绩。据最新统计,已纳入国家级全国绿色矿山名录的矿山有1249家,纳入全国34个省、市、自治区的绿色矿山省级库或储备库的矿山有2573家。当前,绿色矿山建设已经成为我国矿业领域践行生态文明、实现高质量发展的生动实践和根本要求。

  标准被视为国际贸易的通行证,同时也为经济活动和社会发展提供技术支撑和基础性制度。国际可持续采矿标准化工作起步较早且发展很快,虽然迄今尚未形成全球统一的标准体系,但一些国际性的矿业协会制订的多项可持续采矿标准,从不同的行业视角对降低采矿对社会、环境造成的负面影响进行了系统的设计,如国际采矿与金属理事会(ICMM)的可持续采矿原则、负责任的黄金开采原则(RGMPs)、铝业管理倡议绩效标准(ASIPS)、迈向可持续采矿标准(TSM)、铜业可追溯系统及负责任矿产倡议等,这些标准正在引领国际采矿行业的可持续发展。在我国,为实现矿业可持续发展,加快绿色矿山建设,2017-2018年绿色矿山主管部门组织行业协会制定并发布了9大行业绿色矿山建设规范,为我国绿色矿山建设提供了标准指引,将绿色矿业不断向前推进。

  近年来,党中央提出了建设生态文明、实现高质量发展的新理念,并制定了涉及碳减排碳中和、生物多样性保护、人与自然和谐共生、人权发展、安全生产等新目标,这些承诺、目标构成了当下矿业行业发展的国内环境。采矿业作为碳排放高、对环境影响较大的行业,绿色矿山建设如何因势而谋、应势而动、顺势而为,是当下矿业行业管理者和从业者亟需考虑的问题。与此同时,在构建国际国内双循环、我国矿业“走出去”步伐日益加快的背景下,我国绿色矿山建设标准的国际适用性正在面临严峻挑战。

  标准决定质量,绿色矿山建设标准的好坏是衡量我国建设绿色矿山质量的尺度。开展国内外标准对比分析,一方面可以为完善我国标准提供国际经验和借鉴,提高我国绿色矿山建设的质量;另一方面可以客观认识我国绿色矿山建设的国际化水平,并为推动国内外标准互认、实现与国际标准接轨奠定基础。

  国际金属与采矿理事会(ICMM)制定的采矿原则作为采矿与金属行业在全世界范围内最为领先的可持续采矿标准,经历了2003年初次制定和2020年的修订,形成了更加完善的技术体系,具有较强的借鉴意义。为此,我们深入研究了ICMM发布的负责任采矿原则及38项绩效期望,以及我国有色金属绿色矿山建设规范,基于ESG(Environment,SocialandGovernance)三个维度对具体条款进行对比分析,建立对应关系,探讨我国绿色矿山建设的国际化水平与质量提升问题。

  1国内外标准概况与研究方法

  1.1国外标准

  国际采矿与金属理事会(ICMM)是专门从事提高采矿与金属行业对可持续发展贡献的国际组织。20世纪90年代中后期,国际采矿和金属行业陷入危机,矿产品价格暴跌、投资者不愿投资,在此情况下世界可持续发展商业理事会(WBCSD)发起了全球矿业倡议(GMI),并研究提出了“采矿、矿产和可持续发展倡议(MMSD)”,包括一系列社区支持、尊重社区、对健康和安全工作场所的需求、环境管理责任等内容的振兴行业变革的任务。2001年ICMM建立并承担该任务,自成立至今,一直探索并实践提高负责任采矿的标准,不断加强采矿和金属行业的环境和社会绩效,在可持续采矿方面的努力得到广泛认可。

  为实现采矿和金属行业的可持续发展目标,2003年ICMM基于ESG理念,结合国际可持续发展的主流文件和标准(如里约宣言、全球报告倡议、世界银行运营指南等)制定了10项负责任“采矿原则”,涉及商业道德、决策管理、尊重人权、风险管理、健康安全、环境改善、生物多样性保护等10个方面,为会员企业制定了道德表现标准,对会员在实现经济效益的同时承担更多的环境、社会责任提出了要求。近年来,随着气候变化、矿山关闭、劳工权利等新的国际可持续发展形势变化,2020年ICMM在10项原则基础上,发布38项“绩效期望”,旨在引入一套全面的绩效目标。这套“绩效期望”是对采矿原则的增强,明确涵盖了一些ICMM采矿原则中没有涵盖的“新”问题,如劳工权利、安置、当地条件、性别、矿山关闭、污染浪费,强化了社会和环境责任要求,扩展了10项原则的内容。

  ICMM的企业会员涉及26家全球领先的跨国公司,10项采矿原则被应用于公司成员在50多个国家的650多种资产经营,为企业会员增强采矿和金属行业对可持续发展的贡献的同时,也为全行业进行负责任的采矿活动,实现采矿领域的可持续发展提供了依据和参考。

  1.2我国标准

  为全面贯彻落实新发展理念和党中央国务院的决策部署,加强矿业领域生态文明建设,加快矿业转型并实现绿色发展,2017年原国土资源部、财政部、环境保护部、国家质检总局、银监会、证监会联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》,对煤炭、石油、有色、黄金、冶金、化工、非金属等7个行业的绿色矿山建设提出了要求。2018年,以7个行业绿色矿山建设要求为基础,自然资源部联合相关矿业协会,深入矿山企业调研,梳理现有采矿领域的相关文件和标准,增加了砂石、水泥灰岩2个行业类型,制定并发布实施了9个行业的规范,为煤炭、石油、有色金属等9个行业的新建与生产矿山建设绿色矿山提供了技术指引。此外,部分省(区)制定了具有地方特色的绿色矿山建设地方标准。从标准内容看,地方标准与行业标准的技术要求框架基本一致,大多属于对行业标准内容的延伸,指标要求更详细和具体,在覆盖矿种或行业方面更多体现地方特色。

  我国绿色矿山建设标准重点关注“矿山环境、资源开发利用方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象”等6方面,由于不同行业在资源开发、综合利用、节能减排等3个方面各有侧重,使得9个行业的标准对这些方面的要求略有差异,而在矿山环境、科技创新与企业管理等3个方面的要求基本保持一致。

  1.3研究方法

  本研究采用文本对比法,对国内外标准条款进行比较。国外标准方面,主要以2020年ICMM发布的38项绩效期望为研究对象。国内标准方面,考虑到ICMM具有金属行业生产运营的特点,为了减少由于行业不同造成的差异,特选取自然资源部发布的9个行业标准之一的《有色金属行业绿色矿山建设规范》进行研究。

  通过梳理标准条文发现,ICMM提出38项绩效要求,我国标准提出68项要求条款,涉及矿山生产的不同阶段的环境问题、社会问题,以及企业治理要求,内容非常丰富。为了便于比较,本文按照环境、社会、治理(ESG)三个维度对两个标准的指标内容进行划分,对不同维度的指标可比性、差异性开展对比研究。

  ESG是一种关注环境、社会、公司治理绩效而非仅仅关注财务绩效的价值理念、投资策略和评价工具,是用来衡量企业发展可持续性的关键指标,自2004年提出以来,已经发展为当今世界推动企业实现可持续发展的重要抓手,国内ESG评价尚处于起步阶段,但发展迅猛。ICMM按照ESG理念制定了负责任采矿的38项绩效期望,对我国标准也可按照ESG三个维度进行划分。因此,本研究以E、S、G三个维度对相应条款进行分类,通过对标准条款内容的客观比对,分析研究两者异同。

  2结果与分析

  通过具体指标对比发现,我国标准与ICMM存在一些共性,部分指标具有可比性,同时也存在明显差别。

  2.1环境维度

  在环境维度方面,我国标准中提出了13个二级条目,24个三级条款;ICMM标准涉及3个采矿原则9项绩效目标。国内外标准具有较强的可比性,主要表现在:两者均考虑到矿山生态修复、废弃物排放管理、能源效率提高、资源综合(循环)利用等4个关键领域的环境问题,以资源循环利用为例,我国标准中7.2和7.3条款从共伴生资源与废弃物有用组分回收两个方面强调了资源的综合利用,ICMM在8.1提出“在项目设计、运行和拆除时,采取具有成本效益的措施,回收、再用或循环利用能源、自然资源及材料”。两者差异主要表现为:ICMM标准对生物多样性和生态系统服务评估、二氧化碳排放报告、世界遗产地保护3方面提出明确要求,积极响应国际可持续发展新形势,同时,注意到水资源高效利用、降低尾矿设施安全风险等关键问题,我国标准中则缺乏相应要求;我国标准对矿区的建设、粉尘问题、矿区污水排放、噪声降噪提出了要求,并对资源的开发方式、技术装备等进行了详细规定,而ICMM标准中未提及相关内容。

  2.2社会维度

  在社会维度方面,ICMM标准涉及3个原则14项绩效目标(如尊重人权、健康安全、社会绩效等);我国标准在这3个方面提出8项要求条款,主要聚焦于企业文化、企业诚信、企地和谐等。二者存在共性的地方表现在:均对工人工资、职工健康、提高当地社会经济利益、建立协商机制等指标提出了要求,比如,我国标准在职工生活与职工待遇、矿区群众满意度、与所在乡(镇)村协商解决各种纠纷这些方面与ICMM基本可以对应。不同之处可归纳为:一是ICMM对尊重人权方面提出了更多的要求,比如要求开展人权尽职调查降低负面影响、避免家庭和社区层面的搬迁、实施《安全与人权自愿原则》的人权安全方针、不雇佣童工、消除骚扰和歧视、尊重土著人民权利、尊重妇女权益等,我国标准未涉相关内容;二是ICMM提出针对手工和小规模采矿环境与社会习俗支持改善的目标,我国标准未考虑小型矿山的社会环境问题;三是ICMM对工作场所和工人健康、安全培训及监测提出了明确的要求,我国标准仅在总则4.3条款中提出了“矿山企业应以人为本、保护职工身体健康”,具体条款中则没有提出相关要求,要求不够明确,缺乏可操作性。

  2.3公司治理维度

  在公司治理维度方面,我国标准相关要求分散在3个章节15项条款,ICMM标准涉及4个原则15项目标。首先,在共性方面,国内外均将制度建立、遵纪守法、将可持续发展原则贯穿采矿全过程等

  基本的管理要素作为公司治理的主要内容。与共性相比,二者表现出较大差异性。差异主要表现在ICMM提出了更为广泛的绩效目标:第一,对企业开展防止腐败、公开披露、提高透明度等提出要求,如要求“实施防止贿赂、腐败和公开披露的政策和做法”“披露现金和非现金活动的价值及受益者”“支持EITI倡议”“使用GRI可持续性报告标准报告ESG情况”,相比较而言,我国标准中未涉及上述内容,尽管条款10.3和10.4对企业公示勘查开采信息、企业报表和台账齐全提出了要求,但并未涉及防贿赂、腐败,且在勘查开采信息系统公示的信息主要涉及矿业权基本信息、矿产资源开发利用情况、储量年报、采矿权出让收益、矿山地质环境保护方案执行情况、合理开发利用指标等信息,尚未涉及到现金与非现金活动的价值及受益人,公开披露的力度不及ICMM;其次,ICMM对在董事会和/或执行委员会层面分配可持续发展绩效责任提出了要求,同时也考虑了企业负责任采购问题,我国标准缺乏相关要求;第三,ICMM将风险评估作为公司治理的重要内容,提出包括评估新项目(或扩建项目)的风险和机遇,在受冲突影响的地区进行尽职调查,实施基于风险的控制以应对影响等4个方面要求,其中,社会环境风险评估与控制的内容非常广泛,涵盖空气、水、生物多样性、噪声和振动、健康、安全、人权、性别、文化遗产和经济等方面,而我国标准中缺乏风险管理的相关要求;第四,我国标准将企业科技创新与数字化矿山建设作为两项重要内容,对在资源高效开发、综合利用方面开展关键技术研发、在建立数字化矿山基础上鼓励智能化矿山建设提出明确要求,ICMM标准未涉及这些内容。

  3我国绿色矿山建设的国际先进性

  通过以上对比,认为我国标准在要素设置上与ESG理念较为契合,涵盖了矿山环境、社会、治理的关键问题,标准部分内容与ICMM标准具有较好的对比性。首先,二者均涵盖矿山生命周期的ESG问题:ICMM标准遵循近几年来在西方迅速发展并成为可持续发展主流的ESG理念,解决环境弹力、社会绩效、治理和透明度等关键领域的问题,推动采矿和金属行业在环境、社会和治理方面大规模的提质增效。从标准制定的初衷和条款内容看,我国绿色矿山建设以解决环境问题、提升技术设备水平、提高科技创新能力以及促进社区发展等为出发点,围绕勘查、开发、开采、冶炼加工、土地复垦等矿山全生命周期,聚焦关键问题与核心环节,提出解决方案,通过约束企业行为,实现矿业可持续发展,内容涉及环境、社会、治理三个维度,基本符合ESG国际可持续发展框架体系。其次,二者在要素设置和关注重点上具有一定的相似性:比如,在环境问题上,均涉及到水污染、空气污染、废弃物排放、土地修复、能源消耗、资源循环利用等;社会问题上,涵盖了职工待遇、社区经济发展、沟通协调机制等内容;在公司治理方面,均提出制度建设、遵纪守法、贯彻可持续发展原则等要求。

  此外,我国矿山生产分属多个部门管理,矿山生产经营的管理职责分散在自然资源、环保、应急、人力资源、社会保障等多个监管部门,国家的法律政策体系对采矿行业提出了多重制度约束,结合绿色矿山建设标准实施,使得我国绿色矿山建设的总体要求与ICMM具有相对较高的一致性。在对比过程中发现,ICMM标准的部分指标在我国标准中存在缺失,但是在国家相关法律法规、行业政策中对这些方面内容进行了规定。比如,在环境领域,《中华人民共和国水法》《固体废弃物污染环境防治法》分别对水资源有效利用、尾矿设施管理提出相应要求,《中华人民共和国自然保护区条例》对自然保护区内的采矿活动提出了明确要求;在社会领域,《劳动法》《安全生产法》对工人权益的保障、安全健康提出了具体而明确的要求;在治理领域,以信息披露为例,《上市公司治理准则》确立了环境、社会及公司治理的披露原则和要求,2020年国务院对上市融资企业提出提高上市公司治理水平,特别提到要加强治理状况信息披露等要求。因此,我们认为在多重制度与绿色矿山建设标准共同约束下开展的绿色矿山建设实践具有一定的国际先进性。

  4我国绿色矿山建设质量提升

  如何应对外部日益增强的可持续发展形势,解决矿业行业内部存在的各种实际问题,是当前关乎国内外矿业永续发展的关键。ICMM提出的绩效目标,从整个矿业行业全生命周期角度,包括地质勘探、工程建设、矿山生产、闭坑,以及矿物加工处理、回收、最终废弃的不同阶段,具有较强的系统性,为我们完善矿业可持续发展标准、提高绿色矿山建设实践质量提供了良好借鉴。

  4.1充分考虑国内外可持续发展新形势,满足新时代对绿色矿山建设的要求

  当前我国绿色矿业发展面临诸多新的前沿课题。首先,在环境维度方面,应对气候变化已经成为国际社会广泛共识。2021年发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,明确提出耗能行业能源利用效率、二氧化碳排放下降、提高非化石能源消费比重的目标任务,对经济社会发展全面转型、构建清洁低碳安全高效能源体系、提升碳汇能力提出了具体要求;另外,我国很早就加入《生物多样性公约》并积极投身生物多样保护工作,习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会的主旨讲话提出“要解决好工业文明带来的矛盾,把人类活动限制在生态环境能够承受的限度内”的要求,强调了实现人与自然和谐共生是事关人类文明永续发展的重要问题。其次,在社会维度方面,我国政府立足于新的历史发展时期,回应新时代人民对人权保障的新需求,制定了《国家人权行动计划(2021-2025年)》,针对生态环境危机、数字化时代和风险社会等新情境下出现的新的人权保障需求制定了一系列相应措施,并要求建立健全工作场所性别平等制度机制,发展全过程人民民主,增进全社会尊重和保障人权的意识。第三,在公司治理维度方面,国家对安全生产、公司透明度和信息披露、社会责任履行等要求进一步加强,近两年修订的《安全生产法》《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》均提出了相关要求。当前,将这些增强的可持续发展要求融入绿色矿山建设,是新形势下实现矿业转型的重要内容。因此,绿色矿山建设应贯彻新发展要求、宣传反映中国的人权制度与新治理理念取得的成就,统筹考虑矿山建设过程中的碳排放核算、生物多样性保护和生态系统服务评估、尊重和保障人权、加强企业治理等要素。

  4.2提炼整合不同部门职责中与矿业有关的要求,增强我国绿色矿山建设系统性

  采矿活动属于一项临时性的经济活动,除了能给当地发展带来暂时的经济社会效益外(如增加就业、提高收入、促进地区发展),可能还会带来诸多长期的负面影响,包括水土污染、地貌破坏、土地占用、尾矿堆积、生物多样性损失,以及闭矿后经济衰退、人民生活水平下降。促进当地社会经济转型,减少采矿活动造成的负面影响,是可持续采矿追求的首要目标。

  当前,我国绿色矿山建设标准已经涵盖了环境治理、减少污染、提高能效、促进当地经济发展、资源循环利用等关键领域,但尚未覆盖水资源管理、尾矿库污染治理、健康安全等方面问题,从整个矿业行业来看,这些问题也属于矿山开采实现可持续发展的关键内容。矿山通常是当地的用水大户,且会因矿产开采而对地下水造成严重损耗,还会对矿区及流域水资源造成严重污染,可能导致地下水位和流向无限期地改变,所以如何高效利用水资源、确保总取水量不中断溪流泉水和其他地表水、最大限度地减少地下水水位下降、处理受采矿影响的水,并以最大限度地减少对周围用水者和环境资源的损害的方式排放,是可持续采矿涵盖的一项重要内容。此外,尾矿环境风险管理形势仍十分严峻,尾矿库作为一种具有巨大势能的人工自然危险源,一旦溃坝,将对下游地区人民生命财产安全构成巨大威胁,也将给当地的经济发展和社会稳定带来极大的负面影响。尾矿库突发环境事件高发态势仍未得到缓解,生态风险防控压力较大,已成为当前固体废物管理领域不可忽视的治理短板。改善职工健康安全是扭转矿业形象、实现矿业转型升级的重要因素。长久以来,采矿业由于造成严重的人员伤亡以及职业疾病常常被人诟病,尽管随着技术的进步和管理的加强,此类危害在逐渐减少,但矿山企业职工职业病屡有发生,在这些职业病中,绝大数难以治愈,给企业、劳动者及家属带来了沉重的经济和精神负担。可持续的采矿需要识别、缓解或减轻职业健康和安全危害,保护工人健康和改善工作环境,促进工作场所的安全和健康。

  我国矿产资源管理、水资源管理、尾矿库、安全生产分属于不同部门管理,相关要求分散在不同的政策文件中,绿色矿山标准应统筹并整合这些关键因素,增强矿山生产管理的系统性,力争将绿色矿山建设实践打造成引领矿业可持续发展的标杆。

  4.3正视并总结绿色矿山建设实践存在的问题,提高绿色矿山建设的科学性与合理性

  通过多年实践,我国绿色矿山建设逐渐暴露出一些问题亟待解决。首先,仍存在部分矿山企业运营理念落后、治理水平不高的问题,特别是一些矿山企业并未完全理解绿色矿山建设的内涵,仍旧停留在简单绿化层面,部分企业以申报入库进入名录,能够正常生产不被淘汰为最终目标,没有将绿色矿山管理理念纳入企业经营管理中;一些矿山由于风险管控不到位、管理体系缺乏科学性和系统性,给企业长期发展、正常生产和运营带来较大不确定性。加强公司治理是矿业对可持续发展贡献的关键,ICMM要求在董事会或执行委员会层面为可持续发展绩效分配责任,加强环境、社会、治理全方位的风险管理的要求,对我国解决上述问题提供了新的思路。

  其次,小型矿山绿色矿山建设程度低、难度大。从全国绿色矿山名录看,小型矿山仅有116家,占比不足10%,而我国小型矿山数量占全国矿山数量的比例则高达80%。因此,加快推动小型矿山实现可持续发展,成为当下绿色矿山建设的面临的重要现实问题。矿业是资本密集型行业,设备投资占比较大,技术设备更新换代的代价可能非常高昂。绿色矿山建设,需要企业改造新设备、改变供应链以适应可持续的进程。而小企业普遍规模小而且分散、生产工艺简单、资金实力不强、科研创新不足,对新设备的投资往往非常谨慎,导致小型矿山开展绿色矿山建设比较滞后。鉴于小型企业投资能力、对环境的破坏及社会责任与大中型企业存在较大差异,建议客观认识并识别小型企业的环境社会责任、治理方面的关键问题,区别小型矿山与大型矿山绿色矿山建设要求。

  5结论与建议

  通过对比与综合分析,得出两点结论:

  (1)我国绿色矿山建设标准部分内容与ICMM具有较好可比性,要素设置与ESG理念较为契合,尽管侧重解决长期以来采矿活动带来的环境污染与资源综合利用问题,但也对企业承担社会责任和企业治理责任提出了要求,对开采方式、科技创新等指标的设置反映了当前我国矿山生产实际,具有中国特色,但是在适应新形势、新要求以及系统性方面有待进一步完善;

  (2)结合生态环境、水资源、应急管理、人力资源等不同部门对矿山生产提出的相关要求,对绿色矿山实践水平进行综合分析,认为我国绿色矿山建设实践具有一定的国际先进性。

  对于矿业行业来说,ESG理念的出现将行业所面临的环境和社会问题整合为更加系统性的考虑,是企业负责任运营的体现,更是消除运营风险的常态实践。为全面推进我国绿色矿山建设高质量发展,建议:

  (1)完善绿色矿山建设的顶层设计,充分考虑日益增强的国际国内可持续发展目标,客观对待当前存在的问题,破解我国绿色矿山建设的国际适应困境;

  (2)基于ESG理念,系统科学设置关键要素,融入并整合气候变化、节能减排、资源节约利用、水管理、环境治理、尾矿处置等环境要求,增加工人权利、健康安全等社会要求,增加防止腐败、信息披露、风险管理等内容,提高我国绿色矿山建设实践及标准的国际认可度;

  (3)从国家层面构建覆盖采矿全生命周期、不同规模矿山企业的标准化体系,为矿企履行可持续发展责任提供根本遵循,为国际可持续采矿提供中国智慧。

  

  

                                                           摘自《矿业研究与开发》2023年4期


原文链接:http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/kjfz/10884080661400403968.html
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