严守法律底线 坚守耕地红线——对近期自然资源要素保障系列政策的思考

　　今年6月13日，为持续深入贯彻落实国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》及接续措施的要求，自然资源部同时印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》两个文件。前者接续完善要素保障一揽子超常规举措，释放更加积极的政策信号，提振市场主体信心；后者坚持底线思维、问题导向，统筹发展与安全，重申以往法律法规规定，并结合日常监管发现的一些新的突出问题，明确细化了资源要素保障工作中的底线红线要求。

　　笔者认为，两个通知文件相互衔接、相辅相成，特别是正确理解《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（以下简称《通知》）文件的实质内涵的问题导向和系统观念，有助于促进前者政策落地见效、不破底线，同时牢牢守住18亿亩耕地红线。

　　系统谋划 一揽子政策供给

　　充分体现党中央精神和国家立场。对耕地和粮食，习近平总书记念兹在兹。党中央、国务院明确提出实行耕地保护党政同责，强调要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，严守18亿亩耕地红线。《通知》在“稳增长、促发展”背景下出台，体现了自然资源部在贯彻新发展理念、推动高质量发展决策部署中所坚持的鲜明的底线思维。

　　落实最严格制度安排的内在要求。用地要素保障的“宽松灵活”绝不意味着丧失原则底线，更不表示对违法违规用地行为的纵容。落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度，需要与最严格的节约用地制度深度联动，从“最严格保护”和“高质量发展”两端发力，坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，探索统筹发展与安全协同共进新路，紧密围绕“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的自然资源工作定位，推动建设人与自然和谐共生的现代化。

　　坚持问题导向和系统观念。全周期各环节一揽子政策供给，是自然资源部坚持问题导向、系统观念，举全系统之力深度联动、系统谋划的路径创新。《通知》从加强规划管控、严格耕地保护、严守生态保护红线、严控新增城镇建设用地、着力推进节约集约用地、切实维护群众合法权益六个方面作出了10条具体规定，用“九个严禁”“三个禁止”“五个不得”“八个坚决”“十个严格”等综合施策，让“耕地和永久基本农田”这一红线真正成为不可突破的控制线。

　　重申底线 寸土不让守红线

　　 重申“最严格”的基本原则。《通知》在梳理以往法律法规规定的基础上，用“十个严格”“两个坚决防止”提出落实最严格的耕地保护制度、最严格的生态环境保护制度和最严格的节约用地制度、切实维护群众合法权益的基本原则。

　　守牢用地出口。《通知》用“三个严禁”“两个不得”，强调坚持以国土空间规划作为用地依据的权威性，强化土地利用计划管控的约束性，要求落实永久基本农田特殊保护要求的严肃性，严格限定耕地和永久基本农田流出，守护好18亿亩耕地红线。

　　严把补充耕地入口关。《通知》用“三个禁止”，强调实施补充耕地项目，应当依据国土空间规划和生态环境保护要求，补充符合数量、质量、生态“三位一体”并可以长期稳定利用的耕地，严格遴选耕地和永久基本农田流入，确保18亿亩耕地实至名归。

　　纠偏止乱 壮士断腕勇担当

　　坚决纠正补充耕地中存在的个别“乱象”。针对个别地方不顾立地条件强行开发、造成生态破坏的问题，《通知》进一步要求规范耕地占补平衡项目管理，提出“两个坚决”，要求各地坚持以补定占，根据补充耕地能力，省级统筹落实补充耕地任务“坚决纠正平原占用、山区补充的行为”“坚决纠正和防范地方与社会资本在利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行开发的行为”。

　　坚决杜绝建设行为中存在的个别“蛮干”。针对个别地方“摊大饼”、粗放无序式发展造成“寅吃卯粮”的问题，《通知》明确提出“两个坚决”：严控新增城镇建设用地，强化城镇开发边界约束作用，坚决杜绝擅自突破年度计划指标、破坏自然和历史文化遗产资源等各类建设行为；在优化审批程序、提高审批效率的同时，提出严格执行土地使用标准，对于不符合标准的用地，在预审环节要坚决予以核减。

　　坚决杜绝违反生态保护红线管控要求的个别“短视”行为。针对个别地方生态保护意识薄弱造成建设项目未合理避让生态保护红线的问题，《通知》强调严守生态保护红线，将生态保护红线作为项目选址的刚性约束，坚决杜绝各类破坏生态环境、违反生态保护红线管控要求的违法建设行为，对生态保护红线内的未批先建等违法违规用地行为特别提出要依法依规从重处罚。

　　实事求是 因地制宜求实效

　　从实际出发稳妥有序落实耕地进出平衡。《通知》要求各地综合考虑坡度、光热水土条件、农业生产配套设施情况、现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，系统谋划农业结构调整、进出平衡的空间布局和时序安排，有计划、有节奏、分类别、分区域逐步推动耕地调入，不能不顾实际强行下任务、压指标而导致“简单化”“一刀切”。为巩固退耕还林成果，《通知》要求严禁脱离实际、不顾农业生产条件和生态环境强行将属于退耕还林范畴的陡坡耕地调入；充分尊重农民意愿，严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际强行拔苗砍树、填坑平塘；为提高耕地长期稳定利用的能力，严禁只强调账面上落实耕地进出平衡，不顾后期耕作利用情况，造成耕地再次流失。

　　因地制宜实施补充耕地项目。从保护生态系统的角度，《通知》提出“两个不得”，进一步明确对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕种条件后方可实施，对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。

　　统筹调控增量空间使用规模。为督促地方合理安排建设用地结构、布局和时序，推动城镇集约发展，《通知》分阶段明确规划期内增量空间使用规模，提出在年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段控制总量，以便为未来发展预留合理空间。

　　维护权益 为民初心不动摇

　　深刻把握人民情怀和“三农”情结的重要意义和内涵要义。《通知》落实习近平总书记重要讲话精神和中央农村工作会议精神，充分体现了切实维护群众合法权益，有助于在尊重农民意愿、保障农民长远利益的基础上，为促进农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，为开新局、应变局、稳大局提供坚实支撑。

　　坚决杜绝侵害群众合法权益的违法行为。《通知》强调实施土地征收、先行用地、城乡建设用地增减挂钩，收回国有农用地等直接关系群众利益的用地行为，要严格落实法律法规有关规定，确保程序规范、补偿到位，并要求坚决杜绝违法强拆、毁麦割青、强迫农民上楼等侵害群众合法权益的违法行为。

　　严禁侵害群众合法权益的复垦复耕行为。坚持良田粮用、实施国土空间规划、优化农用地布局、鼓励果树林木上山上坡、推动“三调”查清的“可恢复耕地”逐步复耕、减少耕地缺口等都是大势所趋。但实施复垦复耕，必须做到既依法依规又合情合理，充分尊重农民意愿。《通知》强调，要根据实际情况适当给予农户或经营者经济补偿，留出一定过渡期，严禁不顾农民意愿，在未与农户或经营者达成一致的情况下强制复垦复耕；严禁采取硬性摊派任务、规定时限的方式，强行统一复垦复耕；严禁简单粗暴、不讲究方法等各类侵害群众合法权益的复垦复耕行为，坚决防止“简单化”“一刀切”。此外，对于违规占用耕地整改复耕，由于政策性很强，在实际操作中需要区分情况、分类施策，坚决止住新增、稳妥处置存量，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止“非粮化”。

　　（作者单位：国家自然资源督察北京局）