美国国家公园无障碍游憩发展经验及启示

　　美国国家公园无障碍游憩发展经验及启示

　　美国建立了世界上第1个国家公园，开创了国家公园建设的先河。自国家公园成立之初就始终强调“国家公园属于所有美国人”，这其中当然包括数量庞大的残疾群体。据保守估计，美国每年至少有2800万残障游客参观游览国家公园，他们对如何保障这类群体的合法权益进行了有益探索。美国国家管理

　　局为此做出了诸多努力，在健全完备的法律标准支撑下构建了系统协同的管理组织机制，并不断提升公园的服务管理能力，将重点放在无障碍游憩设施环境的规划建设上，为残障人士营造了和谐友善的社会氛围，提供了舒适丰富的游憩体验，最终形成了相对成熟的国家公园无障碍游憩体系。我国的国家公园建设尚处于起步阶段，尽管在建立国家公园体制时提到国家公园具有全民公益性，应为所有公众提供作为国民福利的游憩机会。但是，由于残障人士长期处于社会边缘，残疾群体出游是一大社会难题，新兴的国家公园也暂未将无障碍游憩作为重要建设内容，国家公园无障碍游憩的发展尚处在探索期，存在着法律标准不完善、管理机制不健全、服务管理水平偏低、规划建设力度小和不规范、社会氛围不够包容与尊重等问题。因此，我国在国家公园建设初期就需通盘考虑普通群体和残疾群体的游憩需要，借鉴美国国家公园无障碍游憩发展的成功经验，改善和丰富残疾群体在国家公园的游憩体验，构建适合我国国情的科学专业、友好包容的国家公园无障碍游憩体系，并与国家公园普适性的游憩体系相补充，共同实现国家公园游憩体系的全面发展，提高国家公园的可达性和社会经济效益。

　　1.美国国家公园无障碍游憩发展历史

　　美国国家公园管理局十分重视公园的可达性与可进人性，其国家公园系统发展无障碍游憩的历史悠久、基础深厚。自1900年以来，针对残障人士的营地和户外活动项目就已经存在于部分国家公园中，残障儿童是其关怀的重点群体。从历史来看，美国国家公园在20世纪初期就开始支持残障访客的游憩机会与权益，但并没有相应的官方政策或指导方针可循，因此提供的支持与服务具有临时性和不稳定性。

　　直到1973年适用于国家公园环境的《康复法案》通过后，国家公园管理局才首次将无障碍视为一个全国性问题。1979年国家公园管理局正式宣布不再以之前逐个项目分散解决的办法来处理无障碍问题，而是在国家层面上制定和协调一个全系统的综合方法，运用全面而有组织的方式来实现最高水平的公园可达性，并确保其与资源保护和法律规定相一致。从那时起，美国国家公园不断改进无障碍游憩的设施、项目与服务，重视残障人士，给予其人文关怀与包容。

　　2000年国家公园管理局发布《第42号局长令》，强调建立行之有效的行动框架和方法，将无障碍游憩纳入长期发展目标与日常运营实施中，使得自1979年以来实施的较为宽松的无障碍措施更为具体化和系统化。2015年《国家公园管理局的无障碍环境计划（2015-2020年）》发布，从3大目标愿景出发，进一步改善国家公园的无障碍环境。该计划基于一个全新的高度来解决残障人士的游憩需求和国家公园的无障碍问题，具有集中性、持续性和创新性。2020年经由国家公园管理局审查，该计划完成了原定的战略目标并圆满结束，在无障碍游憩领域取得了诸多成就，为国家公园创造和建立了一个更容易进入、更包容的未来。

　　2.美国国家公园无障碍游憩发展经验

　　美国国家公园无障碍游憩的发展已经相对成熟。深入了解其无障碍游憩的发展历史和现状发现，法律和标准体系、管理组织机制、服务管理能力、游憩空间规划、社会文化氛围5个方面的建设完善共同推动了美国国家公园无障碍游憩的发展。

　　2.1健全完备的法律标准体系

　　美国较为关注少数群体的合法权益，早在20世纪中叶就开展了无障碍相关立法工作，陆续出台了各类无障碍法律法规与标准指南，对美国国家公园无障碍游憩的发展具有较强的保障和推动作用。1964年颁布的《民权法案》虽然没有对国家公园无障碍游憩的开展产生直接影响，但开创了保障边缘群体权利的先河，为后续无障碍相关立法奠定了深厚的基础。1968年《建筑障碍法案》出台，是第1部官方的有关无障碍的法律，其规定任何使用联邦资金的建筑物或设施都必须可供残障人士无障碍使用，而国家公园正属于这一范畴。1973年颁布的《康复法案》内容比《建筑障碍法案》更加全面，其无障碍要求不再局限于实体的建筑设施，而是扩展到了体验、服务、福利等方面，自此国家公园管理局开始关注并重视残疾游客和员工的无障碍权益。1990年《美国残疾人法案》颁布，相较于前2部法律，其适用范围扩大到所有州和地方政府以及大多数私营部门，同时无障碍规定也更加详细，涉及了国家公园内私人特许权和商业服务的管理。这3部法律为国家公园无障碍游憩的发展提供了强有力的支撑，基于此又延伸制定了多部无障碍相关标准指南，例如，2004年颁布的《美国残疾人法案一建筑障碍法案无障碍指南》就是在已有法律和标准的基础上进行了合并、修订、更新，全面而统一地指导国家公园无障碍工作的开展。多部法律标准相互补充配合、及时更新修订，形成了健全完备的法律和标准体系，使得国家公园内残障人士的权益得到了切实有效的保障，也推动了国家公园无障碍游憩的顺利开展。

　　2.2系统协同的管理组织机制

　　美国国家公园无障碍游憩的顺利开展得益于其主体明确、权责清晰、系统配合的协同管理组织机制，在运行过程中由核心部门统筹主管、相关部门支持联动，两者相辅相成。国家公园管理局下设的公园规划、设施和土地局是开展国家公园无障碍工作的主要责任机构，设有公园设施管理司，负责无障碍事务的整体指导、管理、协调与维护。公园设施管理司设有主管无障碍工作的核心部门——国家无障碍处及其协助部门——丹佛服务中心。国家无障碍处负责处理和制定公园无障碍战略、实施无障碍管理计划，领导全服务无障碍协调委员会进行无障碍现状的评估处理、方法和指南的制定与改进、技术援助以及培训。丹佛服务中心协助国家无障碍处开展项目的规划建设，以确保在其指导监督下公园的无障碍设计均符合相关标准。除了以上2个部门，国家公园管理局内的哈珀斯·费里规划中心负责解说媒体技术的无障碍指导，商业服务局负责经营设施的无障碍化，劳动力局则关注员工的无障碍服务水平，同时每个区域／单体公园均设有1名区域／从园无障碍协调员。而国家公园管理局体系以外的其他相关组织，如科研院所——国家无障碍中心、专业协会——美国无障碍委员会以及特许经营商、志愿组织、社区等也提供多方支持，各个组织机构协同履行国家公园无障碍方面的职责。

　　2.3友好专业的服务管理能力美国国家公园重视对员工无障碍服务管理能力的培养，采用培训进修和投诉监督相结合的方式，为残障人士提供了优质的友好而专业的公园无障碍服务。在培训进修方面，国家公园管理局联合国家无障碍中心开展了一系列培训计划和课程，培训受众面向成千上万的公园从业者，包括管理员、规划师、解说员、无障碍协调员等；培训方式多种多样，包括线下课堂、嘉宾演讲和研讨会、在线学习等；培训内容覆盖面广，从入门的无障碍意识、法律义务和标准到更进一步的解说、规划设计和设施建设，针对性和专业性逐步增强。此外，公园设施管理司创建的国家培训发展计划也重点关注无障碍内容，致力于培养具有无障碍专业知识的设施管理人才。在投诉监督方面，国家公园建立了一整套有关无障碍问题的投诉流程与机制。当访客认为自己在公园受到设施、服务等方面的歧视或被拒绝进入时，可以用书面形式提出残疾人权利申诉；平等机会计划办公室将负责投诉调查。整个流程公开透明、反馈及时，力求在最短的时间内解决违规问题，保障访客的合法权益。培训作为正面引导，投诉作为反面警示，两者共同促进了国家公园无障碍服务质量和水平的提升。

　　2.4丰富周详的游憩空间规划

　　美国国家公园管理局一直致力于确保残障人士在国家公园内也可以享有平等的游憩机会，获得舒适丰富的游憩体验，为此从2个方面加以落实：1）物理空间的无障碍化，指以公园硬件环境为依托实现游憩设施的无障碍。公园的各类设施建设均遵循通用设计的原则，符合法律规定和技术标准。在基础设施方面，步道游径充分考虑残障人士的通行安全、难度以及景观视线，并设有无障碍露营地、轮椅通道、停车位、出入口、洗手间等，达到了通达性与游赏性的平衡。在商业设施方面，特许经营商围绕4个无障碍清单（常规、餐饮、住宿、零售）进行设施配置和运营，酒店和餐厅按照一定比例配备无障碍客房、餐桌、预定和结账通道等，十分贴心便利。在标识指示设施方面，沿路指示标识和解说系统标识都不是单一的视觉主导，而是视、听、触等多感官的复合体验，设有开放式字幕、辅助音频和听力设备、盲文手册等，满足了残障人士的游憩需要。2）社会空间的无障碍化，指以公园的软件环境为依托实现游憩服务的无障碍，体现在游憩信息易获取、游憩方式丰富、游憩消费优惠等方面。游客可以通过国家公园管理局官网的专栏一站式获取公园无障碍功能、程序和服务的信息，其中交互式地图功能可以直接将用户链接到目标公园，方便其获取公园内无障碍设施、项目的具体指导和使用技巧。为了使残障人士也能够身临其境地观赏公园，除了实地游览外，公园管理局还推出了3600虚拟旅游方式，使用游览镜头、音频和视频来创建虚拟体验，为游客提供自由探索的可能。同时患有永久性残疾的美国公民可以免费申领终生通行证，在游览公园时出示通行证就可以享受入园费和露营、导游、划船等设施服务使用费的优惠或减免。

　　2.5和谐友善的社会文化氛围

　　美国国家公园不仅保障了残障人士的游憩权利，同时也在积极展现有温度的人文关怀，营造和谐友善的社会氛围。2017年国家公园管理局在其官网推出了残疾群体历史专题，着重介绍并讲述发生在国家公园系统内的残疾群体事迹，包括相关的公园场所、著名残疾人物及其经历、残疾军人事迹以及残疾人权利运动等，让人们可以更充分地了解残疾群体的经历和故事，加深对残疾群体的尊重与理解。除了从历史的角度反映残疾群体外，美国国家公园还将残障人士纳入其劳动力体系当中，通过专门的残疾雇员组织为残障人士争取平等的招聘和雇佣机会，并向管理局相关领导提供扶持残疾员工的政策和实践建议，为现有和潜在的残疾员工及其家人争取福利保障。特别是新冠疫情发生以来，国家公园管理局关注到残疾员工和残疾社区成员的切实需要，为解决疫情后公园场所可能给残疾群体带来的障碍问题和安全要求，重点推出了残疾对话系列倡议，以对话的形式深入接触残疾员工及社区成员，就无障碍需求、优先事项和存在问题展开讨论，直接有效地确保了残疾群体的声音和诉求能够传达到位。国家公园管理局爱残助残的种种举措减轻了人们对残疾群体的歧视，让公园及社会环境更加包容、尊重和积极。

　　3.对中国国家公园无障碍游憩发展的启示

　　我国国家公园尚未将无障碍游憩作为重要建设内容，发展还处在起步阶段，在完善法律体系、提升管理服务、加强规划建设、营造社会氛围等方面存在诸多不足。借鉴美国国家公园无障碍游憩发展经验，进而构建适合我国国情的科学专业、友好包容的国家公园无障碍游憩体系，具有重要的现实意义。

　　3.1完善无障碍游憩法律体系

　　我国尚未有专门的无障碍游憩立法，仍以《旅游法》《残疾人保障法》的内容为主导，辅之以《无障碍环境建设条例》《旅游无障碍环境建设规范》等涉及无障碍游憩的法律法规和标准规范。具体到国家公园领域，仅《国家公园管理暂行办法》中明确提到国家公园管理机构应建设无障碍服务设施，缺少专门、详实的国家公园无障碍游憩法规和标准。建议在现有相关法规和标准基础上，充分考虑国家公园与景区和其他公共场所相比具有的特殊性，在国家层面统一制定《国家公园无障碍游憩法》以及配套的《国家公园无障碍游憩标准指南》，明确规定国家公园无障碍游憩的指导思想、战略目标、实施标准和细则等，两者相互补充配合并根据现实情况及时更新修订，形成健全完备的国家公园无障碍游憩法律标准体系。同时加大宣传和执行力度，监督国家公园相关主体依法守法，严格根据法律标准落实国家公园无障碍游憩规划建设、管理服务工作，保证国家公园无障碍游憩法律标准的权威性，进而维护和保障国家公园内残障人士的合法权益，为国家公园无障碍游憩的发展提供有效支撑。

　　3.2构建无障碍游憩管理机制

　　我国国家公园体制建立时间尚短，在公园管理过程中存在事权划分不清、权责边界模糊等问题，且并未设立专门负责无障碍工作的管理部门，相关工作边缘化、松散化，零星分散在规划财务处、科技宣教处等部门，缺乏统一整体的管理指导和组织协作。基于此，我国可以构建自上而下、系统协同的无障碍游憩管理组织机制：在国家公园管理局下设无障碍游憩中心，从中央层级统领全国国家公园的无障碍游憩发展，统一制定国家公园无障碍战略、发展规划方案、建设管理标准等，统筹协调不同国家公园的无障碍游憩工作，并为其提供科学专业的技术援助和培训指导；同时地方各国家公园管理分局也需将杂乱分散的无障碍工作整合于一个部门，如在现有的规划处或宣教处下立设专门的无障碍游憩管理办公室，接受中央无障碍游憩中心的指导，并主要负责其区域范围内具体的无障碍工作的执行与实施，其他相关部门负责协助配合，共同实现对国家公园无障碍游憩的全过程统一管理。此外，国家公园管理部门还可以与残疾人联合会、特殊教育学校、残疾人福利企业等组织和机构合作，成立由政府、科研院所、NGO组织、企业等多方参与的无障碍协调委员会，共享资源信息、畅通交流渠道、协同履行职责，进一步提升国家公园无障碍管理的效能。

　　3.3提升无障碍服务管理水平

　　无障碍游憩的服务管理具有一定的专业性，但目前专业人才和监督机制缺乏致使整体服务水平偏低，成为限制国家公园无障碍游憩发展的重要因素。我国国家公园尚未建立系统完善的人员培训机制，服务管理人员的培训进修很少涉及无障碍相关内容，导致其无障碍专业知识十分欠缺；同时违规和歧视问题普遍存在，而投诉监督却不够及时有效，无法切实保障残障人士的合法权益。我国国家公园应加强对服务管理人员无障碍意识以及技能的锻炼培训，引入高校、科研院所、专家学者作为技术支撑，联合推出受众广泛、形式多样、内容丰富的无障碍培训。培训应建立在细分残疾类型和程度的基础上，包括服务意识培训和专项技能培训，内容涉及无障碍法律法规、残障解说导览、辅助器具使用、通用规划设计等多个方面。培训效果可以与人员的业务能力评估相关联，并从中选拔优秀人才作为无障碍协调员，组建专业化的无障碍游憩服务团队。监督机制对于提升无障碍服务管理水平同样必不可少，国家公园应重视残障人士的合理诉求，建立公开、简便、有效、及时的投诉流程，实行对无障碍服务的日常监督和专项监督，对违规和歧视问题零容忍，同时鼓励游客反馈无障碍相关问题，倒逼公园服务管理质量的提高。

　　3.4加强无障碍游憩规划建设

　　近年来，我国已经开始重视无障碍游憩相关规划建设，但总体来看，多数景区和国家公园的无障碍游憩环境建设基础依然薄弱，无障碍设施的规划设计不规范、不适用，无障碍游憩体验不便利、不丰富，与残障人士的需求以及发达国家和地区相比存在较大差距。我国国家公园的规划建设应充分考虑到残障人士的特殊需要，做好现有项目的提升改造和新建项目的规划审查工作，从物理空间和社会空间2个维度对无障碍游憩设施和服务进行完善。首先是在设施环境方面，国家公园内的各类设施在进行规划建设时都必须遵循通用设计原则，要先行保障基础设施的无障碍，特别是步道游径、游览车辆、出入口等交通系统和交通工具需兼具通达性和游赏性；同时住宿餐饮设施要细化落实无障碍相关标准，让残障人士感受到贴心便利；标识指示设施应考虑到部分感官功能丧失、辨识能力较弱的残障人士需要，在设计建设时提供视、听、触的复合体验，做到易识别、有趣味。其次是在服务体验方面，可以采用互联网和数字技术开发国家公园无障碍游憩信息系统，如官方网站和App，在其中设立无障碍专栏，划分为信息、交流、探索3大板块，信息板块主要公布公园无障碍游憩的服务信息、指南技巧，交流板块方便残障人士间互相沟通并广泛交流游憩信息、经验和感受，探索板块通过交互式地图、虚拟游憩等创新形式自由便捷地提供公园信息和实况，从而丰富游客的游憩体验。与此同时，还应考虑残障人士的经济状况，颁发国家公园无障碍通行证，残障人士申领后凭通行证可以享受全国各个国家公园的门票以及设施和服务费用减免，以缓解其游憩消费压力。

　　3.5营造爱残助残的关怀氛围

　　我国国家公园对残障人士的游憩需求并未充分重视，无障碍游憩的氛围不够浓厚，也较少设立福利政策来保障周边社区的残疾居民就业生活。建议国家公园利用大众媒体、公益活动等方式宣传引导“国家公园无障碍游憩”的理念，一方面可以通过公园官网、报纸电视、社交媒体等渠道发布理解关爱残障人士、鼓励无障碍游憩的文章、广告、歌曲、影视作品；另一方面借由国际残疾人日、残运会等节事活动举办的契机，推出残障人士游览国家公园主题开放日、残疾运动员公园挑战日等活动，以此增加社会对残障人士的关注与关怀，促进大众对无障碍游憩的认识与了解。国家公园的建设发展离不开周边社区的参与，帮助解决社区残疾居民的就业生活困难也是国家公园应负的职责。例如，三江源国家公园采取扶助措施吸纳数名残疾牧民参与生态扶贫垃圾分类项目，为其提供了一定的就业岗位和资金福利。其他国家公园也可效仿这一做法，在深入了解社区残疾居民生活就业需求的基础上，将其合理纳入国家公园劳动力体系，在进行综合素质和工作能力评估后优先雇佣残疾居民从事力所能及的生态管护、经营服务工作，营造包容尊重、爱残助残的社会氛围。

　　摘自《世界林业研究》2023年第3期