城市森林管理的国际经验与启示

　　城市森林管理的国际经验与启示

　　世界各地正面临着不同程度的气候变化问题和生态危机。全球城市化发展已使城市生态足迹远远超出边界，对自然生态系统和人类社会造成日益凸显的消极影响。城市森林作为城市生态系统的重要组成部分，具有广泛的环境、社会和经济效益，通过基于自然的解决方案(naturebasedsolution)可抵消城市化带来的诸多负面影响。城市森林(urbanforest)一般是指城市地域范围内的所有植被及其相应的各种生态系统成分。在建设理念上，它突出强调了树木和森林的主体地位及其生态服务功能。城市森林对于构建“人类一自然一其他生物”生命共同体的“亲生物城市”发挥着重要作用，是促进社会互动交流、提高人类健康福祉、实现城市绿色可持续发展的生态基底。城市森林主要可分为“点”“线”“面”3种类型，“点”式城市森林主要指的是个人住宅内的树木或袖珍公园等，“线”式城市森林多表现为行道树或拥有绿色基础设施的街道等，“面”式城市森林则主要以城市公园或线性公园等形式展现，其布局形式、功能、生物多样性等一般随着面积增大而逐渐丰富。近年来，我国城市生态环境持续改善，但仍存在生态网络破碎化、自然生境质量下降、生物多样性减少和热岛效应等问题。目前中央及地方不断强调要保持生态文明建设战略定力，共建人与自然生命共同体。在碳达峰、碳中和的目标下，更应增加城市森林面积和提升森林质量，以巩固提升生态系统碳汇能力。因此，大力发展城市森林以应对全球气候变化、城市生态问题和经济社会需求刻不容缓。

　　西方发达国家由于率先完成了工业化，较早开始进入城市生态建设进程。纽约、温哥华、伦敦和墨尔本都是城市森林发展良好的高密度国际大都市，其繁荣城市森林的手段大同小异，但侧重点有所不同：纽约侧重于推进更加公平、可视化的城市森林，温哥华侧重于共同繁荣发展公私城市森林，伦敦侧重于构建多模式的城市森林网络系统，墨尔本侧重于打造高绿度的“3D”城市森林。因此，本文将以纽约、温哥华、伦敦和墨尔本作为研究案例，对其城市森林规划经验与管理技术进行梳理与总结，以期为中国高质量的城市森林规划建设提供借鉴与启示。

　　1.纽约：更加公平、可视化的城市森林

　　纽约市将投资和培育城市森林视为一项减缓气候变化的重要战略。早在19世纪末，纽约就采取了相关行动来保护、监测和扩大其城市森林。目前纽约市约有700万棵树，60%的市民生活在森林中，丰富的城市森林场所促进了公众与自然的交流。

　　1.1基于长期的全市树木普查构建城市森林数据库，进行城市森林的定量分析评估和提高管理效率

　　自20世纪90年代以来，纽约市一直支持旨在量化城市森林效益的全市调查。纽约市于1995年发起第1次树木普查，此后每10年进行一次全面的行道树普查，积极管理入侵物种，并与相关科学家构建合作伙伴关系。基于树木普查数据，可量化地分析和评估城市森林的效益以及碳储存、碳排放等，为“百万树木的纽约市”(MillionTreesNYC)等相关项目提供支撑。同时，开发纽约市树木地图(NYCTreeMap)通过交互数据可视化工具对行道树统计数据进行全方位展示，包括树木信息、生态效益评估、公众监测反馈等，并提供在线实时的树木查询服务，及时更新精确定位

　　的树木护理活动。通过长期的数据积累，纽约市形成了一套丰富且可视化的城市森林数据库，并与基线(baseline)进行对比，以更方便地追踪城市森林随时间的变化，提高其管理效率。

　　1.2多组织联盟、全民参与，保护、扩大和发展城市森林

　　纽约城市森林的管理体系包括公共、非营利和私营部门多个方面，共同致力于保护和扩大城市森林。他们建立了一个广泛而多元的联盟组织，将城市森林议程引入生活，推动决策者、主要利益相关者以及城市居民参与城市森林建设，以创建一个生物多样性丰富、健康且有弹性的城市森林。纽约市公园和游憩局(NewYorkCityDepartmentofParks&Recreation,NYCParks)负责城市森林项目实施、许可和建立标准等，组织各种促进城市进步的活动，例如对城市行道树和公园树木进行普查和维护、管理资产数据，以及开发相关的绩效指标。NYCParks与城市公园基金的TreeTime项目成立于1994年，目标是促进城市林业的公私合作，提高公众对城市林业保护和管理重要性的认识，推广提高树木存活率的新技术和先进的创新管理工具，并使具有历史和树种价值的树木重新焕发生机。纽约恢复项目(NewYorkRestorationProject)组织与非营利合作伙伴参与社区植树和私人募资活动。NYCParks还利用手机应用程序“TreeKIT”邀请公众参与树木普查，包括在线教学、专业人员的现场培训以及树木实地调查等多个模块，以充分调动公众参与城市树木普查的积极性。

　　1.3基于公益项目资源再分配，保障城市森林建设公平公正

　　通过与其他合作伙伴建立联盟，NYCParks开展了多项公益项目，进行资源再分配以促进城市森林惠益的公平性。2007年启动的MillionTreesNYC倡议旨在到2017年在全市种植、管护100万棵新树，采取明确的环境正义方法(environmentaljusticeapproach)解决城市森林分布不均问题。例如，在城市森林规划和管理中考虑公共卫生和安全、空气质量、环境正义、水质、森林补给以及城市热岛。更具体地，在考虑人口密度、树冠覆盖率、收入、交通邻近性、可持续性、空气质量和城市热效应等影响因素的前提下，优先考虑获得的城市森林服务不足的边缘化社区和街道，增加资金来源以保障树木资源的效益分配公平。未来各官方部门和联盟组织还将加强协调，将环境正义概念整合到城市森林工作中，致力于解决程序性的不公平现象。

　　2.温哥华：共同繁荣发展公私城市森林

　　温哥华居民享有高可达性的绿色空间，大约92％的城市居民居住在离公园或绿地步行5min的范围内，即5min城市森林生活圈。

　　2.1战略引领、多方协同，公私“一手抓”

　　2019年国家非营利慈善机构加拿大树木(TreeCanada)协会组织领导并更新了《2019-2024年加拿大城市森林战略》，从国家城市林业能力建设、公共教育、科学研究、城市森林规划和管理技术、专业发展5个方面为国家层面的城市森林发展与管理提供可持续的长期愿景和支持，促进绿地公平性，增进人民福祉。温哥华城市森林战略的目的是创造一个多样化、有弹性和美丽的城市森林，该城市森林包括城市中所有公共和私人土地上的树木。近年来，温哥华城市森林正在萎缩，尤其是私人土地上的绿地。因此，公园委员会(ParkBoard)立即采取行动，通过发展“五步走”策略（保护、种植、管理、参与、监测）保护健康的树木，识别并扭转城市森林的衰退趋势。其中，“参与”环节更侧重于保护私人土地上的树木，为此出台了《树木保护章程》(ProtectionofTreesBy-law)，为城市居民提供种植评估与指导服务，更好地保护私人土地上的健康树木。基于此，鼓励公民参与城市森林建设并主动治理城市森林，从而进一步扩大城市森林。从温哥华的经验来看，在相对完善的政府监管制度下，借助市场或非营利民间组织的力量来参与城市森林的运营和维护，一方面可减轻政府的人力和财政压力，另一方面借助专业团队的运营扩大小尺度的城市森林建设，提升城市森林的品质和效益，满足更为多样化的需求，提升城市森林利用的公平性。

　　2.2跨学科研究、协调管理城市森林生态网络

　　温哥华的城市森林规划管理以科学为基础，利用现有的最佳科学研究来更新和改进其管理规划和决策，指导实地实践。为了建设可持续、生物多样性丰富和健康的城市森林，保护和促进加拿大社区的福祉和繁荣，基于保护、种植、管理、参与和监测城市森林的策略行动，温哥华跳出传统的政策界限思考，与其他学科专家（如社会科学家）合作，采用跨学科方法进行研究，以全面探索城市环境的生态属性和功能，考虑适应性和城市森林多样性以满足实践的需求。同时，充分发挥公众参与的作用，鼓励民众协助补充完善城市森林数据（如在线登记新种植树木或已损坏树木的信息），进一步完善城市森林数据库。此外，与城市开放数据倡议合作，努力提供最全面的城市森林数据，并鼓励其他组织以创新和有用的方式使用和共享这些数据，从而通过数字专业技术提高规划和管理城市森林的能力，促进城市森林的可持续发展。通过跨学科和参与性研究(participatoryresearch)引导公众更全面地了解认识城市森林及其价值，并编制相关公众参与指南，以鼓励社区民众参与到科学的城市绿化管理中。

　　2.3合理分配机制性管理，注重城市森林文化服务

　　联邦政府、州政府和地方政府、公用事业提供商、房地产开发商和居民都在城市森林的治理和管理中扮演着重要角色。温哥华城市森林管理规划侧重于单个树木维护、教育计划以及提高树冠覆盖率和树种多样性，其战略和运营管理也考虑了其他因素，包括使用本地物种、城市森林的连通性、气候变化、社区管理和资金支持。在经营管理上，定期更新政策、标准、植树指南等，指导员工进行植树、养护、检查、保护和其他业务工作，同时积极地与树木栽培社区进行行业外联、与当地社区合作，重点提高城市森林的文化服务功能。基于地理信息系统的公共树信息系统取代Vantree库存和工作单管理软件，使用LiDAR和i-Tree方法每5年测量温哥华的城市森林冠层，发展大型公园，优化温哥华生态网络。在后期管理上，为管理组织提供人员、资金和资源的支持，以顺利开展城市森林项目。

　　3.伦敦：系统化发展的城市森林

　　2019年7月伦敦成为世界上第1个国家公园城市，树木总数约为850万棵。《1944大伦敦规划》(GreaterLondonPlan1944)中提出建立一条控制城市规模、承接城市分散功能的环城绿带。自此伦敦绿色空间一步步向内延伸，逐渐建立起由绿链、绿网、绿楔、绿斑组成的可持续公园网络系统，为伦敦城市森林发展奠定了良好的生态基底。

　　3.1多层级规划引领，发展可持续性城市森林

　　伦敦复合型的城市森林是在国家、区域和地方3个不同层级的政策框架引导下发展形成的。在国家层面上主要是做好战略引领，例如2021年英格兰政府更新的《国家规划政策纲要》强调了森林对城市环境的重要性，鼓励地方当局与其他相关组织合作，保护和积极管理好城市森林，确保“适地适树”，找到符合不同地方需求的解决方案，最大程度地避免生境的破碎化与退化。在区域层面上，《伦敦环境战略》提出了与树木和林地有关的若干目标，包括保护和管理现有的城市森林，到2050年建成200hm2物种丰富的林地，将树冠覆盖率在目前水平（约21％）的基础上提高10%。在地方层级上，鼓励发展地方自然伙伴(LocalNaturePartnerships，LNPs)关系，将希望改善当地自然环境的地方组织、企业和公众聚集在一起。在国家政策的统一指导下根据地方问题和发展目标采用更具体的土地使用政策和城市森林战略框架以保护、管理和发展城市森林，如《生物多样性行动计划》和《开放空间战略》。伦敦大都市多层级法规与政策的建立有效指导并保障了城市森林的规划建设与长效发展。

　　3.2基于目标导向的城市森林系统更新与优化

　　伦敦政府的愿景是建立一个健康、有弹性、生态多样的城市森林以进一步改善城市的生态功能，增加人民福祉。2013年发起的伦敦国家公园城市运动进一步推进了伦敦城市森林的发展，让伦敦“更环保、更健康、更狂野”。基于目标导向，《伦敦城市森林规划》围绕“保护和管理、增加和扩大、促进与支持”3大关键主题制定了12个目标，每一目标层下都伴随着实现目标所需的一系列策略和行动。每一策略和行动的主要责任主体明确，形成上下联动、联系紧密的城市森林规划建设与管理体系，由此有序地推进城市森林规划建设的发展。此外，建立开放性、实时性和动态化的可视化数字化规划平台，纳入城市森林的相关数据（如街道树木位置图、绿色基础设施重点图、绿色覆盖地图等）并创建交互式地图，为城市森林的可持续发展提供数据与技术支持。该平台使得土地管理者、决策者和公众能够直观、便捷地查阅城市森林现状信息，从而鼓励多方主体积极参与城市森林治理，显著提高城市森林的建设与发展效率。

　　3.3多方运营，问题导向的响应机制管理模式

　　气候变化、全球变暖、人口持续增长等环境问题给伦敦城市森林带来了巨大压力，为此伦敦政府通过主动、长期和适应性地管理现有城市森林储备来应对威胁。伦敦城市森林合作伙伴(LondonUrbanForestPartnership)网络组织在政府的主导下与当地社区深入合作推进项目实施，战略性地保护、管理和扩大伦敦城市森林。该组织每季度举行一次会议，分享伦敦城市森林相关信息和数据，促进城市森林效益。不同机构在法规与政策、建议指南、土地管理、宣传和种植5个方面各司其职。同时，设立绿色空间基金用于提高城市森林质量，通过公园绿地、河流等开放空间将城镇中心、公共交通枢纽和住宅区连接起来，打造高连通性的城市森林网络系统。2019年4月，伦敦成立了首个绿色空间委员会(GreenSpacesCommission)，指导和促进各辖区转变公园服务管理模式和资金筹措方式，以降低城市森林因管理不当或资金受限而导致面积减少或质量下降的风险。为应对树根对建筑造成损坏的问题，伦敦树木官员协会(TheLondonTreeOfficersAssociation，LTOA)制定了一份联合减缓议定书，以避免不必要的树木砍伐以及将建筑损坏风险降至最低。此外，积极举办社区植树活动，充分发挥公众在城市森林保护、发展和管理中的积极作用。

　　4.墨尔本：高绿度的"3D”城市森林

　　墨尔本被称为澳大利亚的“花园城市”，公园面积达486hm2，拥有约7万棵公有树木和2万棵私人土地上的树木，屋顶花园和墙壁垂直绿化也非常普及。

　　4.1整体规划统筹推进，分区规划和实施

　　1)总体规划层面。城市森林是墨尔本应对气候变化、支撑城市生态系统健康发展的核心战略之一。为了更好地引导城市森林发展和绿色基础设施建设，墨尔本制定了一系列城市森林相关规划和政策指引。《墨尔本规划2017-2050》提出了城市地区、建筑物、交通走廊和开放空间的绿化策略。《城市自然战略》重点维护城市生态系统和生物多样性。《城市森林战略》从绿色治理、优先举措、监管评估和资金来源4个方面引导城市森林健康发展。通过水敏感城市设计(water-sensitiveurbandesign)加强对雨水的收集、利用和再利用，建立湿地和水渗透系统为城市森林提供良好生境。同时，还出台了《城市生态和生物多样性战略》《城市森林多样性指南》《绿色增长指南》等相关政策和指南，并制定差异化的城市森林分区策略。在高密度的中心城区主要通过微小绿地、道路绿化、墙体绿化和屋顶花园打造形成“3D”城市森林，在低密度地区则最大化增加植物数量以营造自然生境。

　　2)分区规划层面。为推动城市森林战略的实施，墨尔本编制了市中心商业区、东墨尔本、西墨尔本等10个辖区规划，对未来10年当地社区的树木种植作出具体指导。以科学的城市森林战略和城市设计原则为基础，通过与社区和主要利益相关方协商调整发展模式，制定长期战略和短期目标相结合的辖区规划，为城市森林留出发展空间。推出城市自然空间规划“城市绿图”（一个将城市中的生态空间和它们能够提供的各种生态系统服务纳入各种城市发展规划的情景分析与决策支持工具）将各种利益相关者整合起来，致力于提高城市内绿地的连通度，保护并增加城市自然资产。

　　4.2数字化管理，发展多样性城市森林

　　墨尔本市政府将城市森林视为维持墨尔本健康和宜居性的关键绿色基础设施，并认识到城市森林是具有多样性的。2012年《城市森林战略》将提高城市生态质量确定为城市林业的下一个发展方向，计划以墨尔本开放空间战略为基础，通过关注并增加城市绿色基础设施的数量、质量和类型来扩大城市森林，提高社区森林的健康和复原力。基于此，建立了详细且实时更新的数据库，使决策者和规划师可以更加了解城市森林的组成和状态，为规划城市森林及其发展提供技术基础。截至2017年，至少有25个地方议会拥有全面的街道树／从园数据库，至少有9个地方议会拥有古树名木登记册，另有6个地方议会正在制定登记册。墨尔本市还开发了在线论坛以促进共同治理，通过更广泛和更直观的在线平台指导和促进公众学习。例如，开放的“墨尔本城市森林视觉”电子政务平台通过标准量化的城市植物清单提供丰富且可视化的城市森林信息，为公众创造良好的数字环境，鼓励他们积极地参与当地社区森林事务，形成良好的城市森林社会文化氛围。其城市森林战略通过依赖技术专长和公民知识平衡，积极利用社会的地方感和变革能力，确保以动态方式管理墨尔本的城市森林；通过多样化的城市树木选择和开放空间来重新设计城市，为未来城市森林的进一步发展提供了坚实的基础。

　　4.3灵活管控，提高城市森林综合适应能力

　　在行动目标的指导下，墨尔本从各个方面对城市森林建设进行综合管控：第一，通过整合、评估城市森林信息制定优先级列表，保护和恢复物种栖息地，提高整体联通性；第二，为每个分区设定城市树冠层和林下植被目标，并通过明确、统一的方法进行长期监测和评估；第三，加强政策法规对城市森林建设的引导作用；第四，鼓励部门与区域之间的合作，通过加强现有的区域伙伴关系、建立新的伙伴关系以及加快私有土地上的绿化工作来保护和扩大城市森林；第五，培养从业者具备保护和管理城市森林的能力，利用现有资源创建共享工具包，以促进最佳实践的实施；最后，制定适合不同类型城市森林行动计划的筹资融资方案，为城市森林建设提供资金保障。

　　5.启示

　　近年来，虽然中国城市森林的建设与管理受到了政府、社会和公众的日益重视，学界亦对城市森林生态系统服务与健康之间的关系有了更全面深入的研究和认识，但在城市森林规划建设和管理方面仍存在一些问题。首先，就体制框架而言，不同实体（尤其是在地方一级）的任务可能存在重叠，而且与城市森林有关的许多任务尚未明确界定，忽略了系统性规划与管理对城市森林的重要性。其次，城市森林建设与管理多由政府单一主体主导，导致其发展较为局限，且公众对保护、管理城市森林的意识和主动性不强。再次，缺乏通过地理信息系统等技术构建的城市森林数据库，无法及时获取动态的城市森林信息以支持城市森林的进一步发展。最后，自然资产转换率较低，城市森林建设缺乏稳定的资金支持，对外部冲击的响应能力较弱。

　　5.1发展适应性、全面综合性的城市森林模式

　　积极的适应性管理能够为城市森林的长期发展提供合适的战略框架。城市森林是多样化、相互联系和动态的，需要一种全面的规划和管理方法。纽约、温哥华、伦敦和墨尔本的城市森林建设是在政策法规和战略规划引导下逐渐形成的一项系统工程。在借鉴全球优秀城市森林规划的基础上，中国应探索适合自己的城市森林发展模式，遵循适应性管理以及参与性和综合性规划原则，坚持“适城适林”和“适地适树”。适宜性管理强调灵活性和“边学边做”，可通过借鉴已有政策和实践案例以实现主动适应性管理。在综合规划方面，遵循“多规合一”原则，整合城市森林信息，建立清晰而有凝聚力的愿景，不断探索多尺度、多形式、多目标的城市森林发展模式，优化城市森林空间结构与网络系统。此外，还需要了解并吸纳参与城市森林治理的各种利益攸关方从而减少冲突，并确保城市森林生态系统服务的公平分配。

　　5.2以多主体协同治理方式推进城市森林发展

　　城市森林建设需要全民的共同参与。各相关组织、利益主体之间建立起双向、交叉管理的联系，有利于实现有效的社会生态治理。多主体的协作治理最终可能有利于这些举措在其运作的社会和生态背景下更加“契合”，从而提高增强城市森林生态系统的复原力及其提供生态系统服务的能力。城市森林建设需要政府、企业、民间组织和公众等多方主体的合作共营，减少重复工作，充分利用有限资源，最大限度地扩大和保护所有城市森林，实现城市森林可持续发展。积极推进公私合营合作伙伴关系，增加城市森林建设参与者基数，扩大其影响力。积极促进公众参与可以建立信任，减少冲突，降低运营成本，提高决策的合法性，并促进大众对城市森林相关知识的积累。因此，要让公众深入参与到城市森林的规划和管理中，发挥更广泛的城市森林“共同管理”潜力。

　　5.3构建开放性的城市森林数据库

　　数字化规划是未来城市森林的发展趋势。纽约市的NYCTreeMap、温哥华的在线开放数据StreetTrees、伦敦的LondonTreeMap和墨尔本的UrbanForestVisual均建立了城市森林评价工具和数据库，为有效发展与管理城市森林提供了技术支持。有效的城市森林规划建设管理依赖于广泛且完善的城市森林信息数据库。数字化平台系统就如一个规划和开发信息的“实时中心”，帮助使用者实现规划系统的可视化并与之互动。有关城市森林的结构和功能信息可用于改善和增加对城市森林管理计划的支持，并将城市森林纳入改善城市环境质量的规划中。数字化规划平台将有助于辅助相关技术人员开发新工具，提出更透明的决策，创建更快、更有效的城市森林规划系统。为了促进中国城市森林的可持续发展，可利用i-Tree等工具搭建开放性的数字化管控平台，纳入全国城市森林数据为城市森林发展提供广泛的普适性服务。基于此，各地方政府可以运用数据实现城市森林多维度、多视角的个性化发展；城市森林专业人员可以利用各种城市森林数据进行良好的实践、创新和研究，为未来城市森林发展提供可行性建议；公众可以学习并参与城市森林的规划建设，提出相关意见或需求。在多方主体协同规划与管理过程中，数字化规划平台亦能进一步更新更准确的城市森林信息，为量化城市森林结构及其生态系统服务以及更好地制定管理和维护策略提供信息。

　　5.4构建城市森林效益核算与实现机制，提高响应能力

　　城市森林具有不可替代的生态效益、文化服务、社会福祉等多重价值。通过构建城市森林效益核算与实现机制，可以保障其价值持续提升和资源合理分配，有利于促进公众与城市森林之间的良性互动。案例城市的城市森林建设都有着强有力的资金支持，从而能够稳定推进城市森林的规划与发展。鉴此，可与非营利机构合作，通过募款等方式筹集城市森林资金，并确保长期融资，制定有针对性的资助计划，以支持城市森林社区的创新和行动。此外，面对多重环境问题，虽然基于自然解决方案的城市森林在一定程度上能够缓解危机，但仍需根据不同发展阶段的问题、特点和需求提升自身的响应和协调能力。因此，很有必要构建一个健康、具有韧性的城市森林系统以增强城市抵御风险的能力，提升城市可持续性。

　　摘自《世界林业研究》2023年第3期