欧盟碳中和目标与行动计划述评及对我国的启示

　　欧盟碳中和目标与行动计划述评及对我国的启示

　　面对工业化浪潮催生出的全球气候变暖和生态环境破坏等一系列问题，欧盟率先踏上了温室气体减排之路，并于1990年实现了碳达峰。此后，欧盟逐步强化碳排放限制，并在2018年提出欧盟整体将于2050年前实现碳中和的目标，其中芬兰和瑞典分别承诺在2035年和2045年实现碳中和。我国当前正处于实现碳达峰的关键节点，实现碳中和目标还有很长的路要走。本文着眼于欧盟碳中和目标与行动计划的基本框架及其主要政策措施，分析其特点，以期为我国碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标的实现提供经验参考。

　　欧盟碳中和目标与行动计划的提出背景与演进历程提出背景

　　面对气候变化的严峻挑战，欧盟在过去三十年间采取了多种手段以减少温室气体排放，控制气温升幅。随着实践的深入，欧盟逐渐将绿色发展作为其经济社会发展的核心战略。在内在需求和外部驱动的复杂背景下，欧盟提出了碳中和目标与行动计划。

　　(1)内在需求：自然灾害挑战与绿色转型机遇共存

　　欧盟的内在需求主要是为应对气候变化导致的自然灾害，同时把握绿色转型带来的机遇，实现可持续发展。近年来，气候变暖导致阿尔卑斯山地区冰川和积雪消融、地中海地区高温干旱天气频发，对欧盟民众的生命健康安全与各成员国的能源、交通、农业和旅游业等产业造成了严重威胁。欧盟意识到应对气候变化不仅是挑战，也是机遇。欧盟可以通过绿色转型创造经济增长动力，以绿色发展引领经济复苏和生产生活方式变革，推动低碳和零碳技术的创新和应用，构建循环经济，提高欧盟的市场竞争力。然而，欧盟在碳中和领域缺乏清晰的战略规划，制定碳中和目标与行动计划势在必行。

　　(2)外部动因：履行减排承诺与提高国际影响并驱

　　欧盟的外部动因源于履行《巴黎协定》的承诺，提高欧盟在绿色发展领域的影响力。欧盟是国际应对气候变化行动的主要参与者和履约者。欧盟（当时为欧洲共同体）自签订《联合国气候变化框架公约》以来，利用自身的影响力参与国际气候变化谈判，促成国际减排协议的达成。此外，欧盟发挥其在碳治理方面先行先试的优势，抢先制定碳中和领域的国际标准。《巴黎协定》签订后，欧盟为履行限制全球气温升幅的承诺，继续保持欧盟在国际应对气候变化行动中的领先地位，率先提出碳中和目标与行动计划，以扩大欧盟在全球碳治理领域的影响。

　　演进历程

　　20世纪90年代以来，欧盟对于碳治理的认识不断加深，形成了一套相对成熟的碳中和目标与行动计划。欧盟的碳中和目标与行动计划的演进历程可依据其减排目标划分为三个阶段。

　　第一阶段，欧盟仅在国际公约中提出减排承诺，并未形成具体的减排行动方案。1992年6月，欧洲共同体成员国签署《联合国气候变化框架公约》。欧洲共同体提出2000年二氧化碳排放量要稳定在1990年的水平，但并未颁布具体的减排目标和行动计划。1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议通过了《京都议定书>，欧盟承诺2008-2012年温室气体排放量相较1990年减少8%。

　　第二阶段，欧盟形成了量化减排目标和中长期行动路线图，并在成员国间进行责任分配和进度监控。欧盟委员会于2007年发布“2020年气候和能源一揽子计划”，提出到2020年温室气体排放量较1990年减少20%，并对能源利用效率和可再生能源比例提出了具体限制，根据各成员国发展水平规定了差异化的国家目标，要求各国定期报告实施进度。2011年，欧盟委员会通过《2050年迈向有竞争力的低碳经济路线图》，提出到2050年温室气体排放较1990年减少80%～95%，并划分为三个阶段，逐步实现欧盟低碳转型。

　　第三阶段，欧盟正式确立了碳中和战略目标和各行业的减排方向，推动欧盟整体的碳中和进程。欧盟在2018年11月首次提出将于2050年前整体实现碳中和的目标，随后颁布了《欧洲绿色协议》和《欧洲气候法》作为欧盟碳中和领域的顶层设计，确立了在2050年实现净零温室气体排放的法定目标以及各行业的战略方向。

　　欧盟碳中和目标与行动计划的基本框架与主要举措

　　欧盟为如期达成碳中和，构建了由《欧洲绿色协议》为主导的碳中和目标与行动计划的基本框架，采取了一系列政策措施，形成了碳治理的“欧盟经验”。

　　基本框架

　　欧盟碳中和目标与行动计划的基本框架以顶层设计为主导，颁布行动纲领和法律文件，并出台关键领域减排政策。

　　(1)顶层设计

　　制定欧盟碳中和宏观战略需要着眼于全体成员国，以法律法规和政策文件为依据，充分运用行政、经济、法律等手段，研究制定适用于欧盟全体成员国的减排政策，最大限度地实现绿色转型的社会成本最小化。因此，欧盟委员会相继颁布实现碳中和目标的顶层设计文件，在欧盟范围内首先通过的是《欧洲绿色协议》，其要求欧盟2030年温室气体排放量相较1990年至少减少55%，到2050年实现温室气体净零排放。在此目标下，《欧洲绿色协议》提出了能源、工业、建筑、交通、食品等领域的减捧方向，形成以欧盟这一超国家机构为核心，以法国、德国、芬兰等成员国为主导，全体成员国共同执行的碳中和行动纲领。此后，欧盟委员会为实现2030年的减排目标，提出“Fitfor55”一揽子计划，该计划包括修订欧盟碳排放交易体系，建立碳边境调节机制，加强对汽车温室气体排放的限制等措施，制定了实现碳中和目标的中期行动规划。最后，欧盟委员会通过《欧洲气候法》，将碳中和的中、长期目标从行政规制上升为法律义务，由各国分散的国家气候法转变为联盟的统一气候法，极大地提升了欧盟碳治理的效力。

　　(2)关键领域减排政策

　　在《欧洲绿色协议》、“Fitfor55”一揽子计划和《欧洲气候法》的宏观战略规划下，欧盟主要从五个方面构建并完善欧盟碳中和政策体系的基本框架，一是提高碳市场的减排效率，出台欧盟碳排放交易体系第四阶段改革方案；二是驱动清洁能源转型，出台“REPowerEU”计划；三是促进产业自主低碳转型，颁布“绿色协议产业计划”；四是颁布绿色投资保障措施，出台“可持续欧洲投资计划”，缓解碳治理过程中的成本压力；五是基于《欧洲绿色协议》和行业战略，统筹修订诸如交通、农业、林业等领域的减排政策，形成欧盟碳中和整体治理框架。欧盟在关键领域的绿色发展战略互有交叉，通过各部门间的协调与合作共同开展碳治理工作。

　　主要政策措施

　　欧盟为如期实现碳中和目标，采取了健全碳排放交易体系、实施清洁能源转型战略、推行“绿色协议产业计划”和“可持续欧洲投资计划”等政策措施，促进可持续发展。

　　(1)健全碳排放交易体系

　　碳排放交易体系是一种市场化的减排机制，政府通过设定温室气体排放上限，鼓励市场参与者自由交易配额，以实现减排目标。欧盟碳排放交易体系自2005年启动以来，不断完善运行机制，为全球碳市场的建设和发展提供了范例。

　　欧盟碳排放交易体系历经四个发展阶段。第一阶段(2005-2007年)为试点试验阶段。各成员国对发电和能源密集型行业发放免费配额，实现欧盟各地配额的自由贸易，为第二阶段做准备。第二阶段(2008-2012年)为发展完善阶段。经过第一阶段的运行，欧盟降低了排放配额上限，将10%的配额通过有偿拍卖的方式进行发放，进一步扩大市场覆盖范围，增加温室气体管控种类。第三阶段（2013-2020年）为改进机制阶段。在此期间，欧盟进一步扩大市场的覆盖国家和行业范围，增加管控气体种类，设定全欧盟范围内的总排放量上限，实施市场稳定储备计划(MRS)，调整碳市场的供需平衡。进入第四阶段（2021-2030年）后，欧盟委员会出台了欧盟碳排放交易体系第四阶段改革方案，目的是在2030年前实现较1990年减排至少55%的目标。为实现减排目标，欧盟将碳排放交易体系配额上限的削减速度由之前的1.74%提高至2.2%，强化碳价格信号；并将市场稳定储备配额由12%增至24%，保障碳市场稳定运行。随着欧盟碳市场的发展，其覆盖行业进一步增加，进入第四阶段后，欧盟将交通、建筑、内部海运等纳入碳市场。除此之外，欧盟委员会积极防范碳泄漏风险，将生产转移风险最高部门的免费配额延长十年；还通过碳边境调节机制(CBAM)防范碳泄漏，即向进口欧盟的商品收取“碳关税”，保护欧洲企业的竞争力。欧盟利用配额拍卖所得建立“创新基金”，支持工业部门的低碳创新；建立“现代化基金”支持电力部门以及其他能源部门进行现代化改造，加快低碳转型。

　　(2)实施能源领域“开源节流”转型计划

　　能源是社会正常运转的核心要素，也是气候变化的重要议题。能源转型需要平衡社会发展和低碳排放之间的关系，最大程度减少对社会、经济的负面影响。欧盟的能源供应高度依赖外部供给，可再生能源占比较低，亟须进行能源转型以适应碳中和战略的要求。俄乌冲突爆发后，能源供应的安全性和可再生能源发展成为欧盟能源领域的首要议题，为此，欧盟委员会出台了“REPowerEU”计划，制定了欧盟摆脱能源危机的短期措施和长期规划，该计划目标是在减少对俄罗斯能源依赖的同时促进清洁能源转型。

　　该计划的核心在于构建基于统一气候共识下的由顶层政策支撑的“开源”与“节流”行动方案。“开源”在于多元化能源供应和清洁能源转型。在多元化能源供应方面，欧盟发布了新的储气规则，要求欧盟的天然气储气装置在每年的11月1日之前储气至少90%，以应对冬天的能源需求。此外，欧盟委员会成立欧盟能源平台用于购买天然气，并在此基础上与一家服务供应商签订合同，建立“联合采购机制”(AggregateEU)聚合需求并代表参与成员国在天然气市场进行谈判，维持合理价格。在清洁能源转型方面，欧盟委员会将2030年可再生能源在终端能源消费总量中的占比提高到45%，提高清洁能源的部署目标和供能目标。“节流”表现为减少能源使用和加大低碳投资。短期内，应对能源危机需要节约能源，欧盟委员会与国际能源署共同推出“尽我所能”计划，进行广泛的社会动员和教育培训，强化社会环保伦理和可持续发展理念，引导人们形成绿色消费的生活方式。此外，欧盟成员国通过降低高效供暖系统的税率等措施激励公众购买高能效电器，并出台建筑、电器等装置的能效要求，减少能源使用。长期来看，欧盟可以依托恢复和复原力基金以及其他欧洲投资计划，加大对低碳技术的投资，从而减少对传统化石能源的需求。根据欧盟委员会的数据，在“REPowerEU”计划实施后，欧盟已大幅减少对俄

　　罗斯化石燃料的依赖，能源消耗减少20%，并引入天然气和全球石油价格上限机制，将可再生能源的额外部署量增加了一倍。

　　(3)颁布“绿色协议产业计划”促进低碳转型

　　欧盟委员会十分重视欧盟产业的自主化与低碳转型。为应对疫情影响、防止产业转移，欧盟在2023年2月1日提出了“绿色协议产业计划”，旨在增强欧洲净零行业的竞争力。

　　该计划主要包含四个主要目标：一是激发产业转型活力。欧盟委员会提议并制订了“净零工业法案”和“关键原材料法案”，前者通过吸引投资和放宽市场准入限制，加速行政审批，以促进欧洲清洁技术的发展和部署；后者通过保证关键原材料在欧洲进行采购、加工和回收，以确保

　　供应链的安全，降低对单一供应方的依赖。二是减轻企业转型负担。欧盟修订了“临时国家援助危机和过渡框架”和《总体豁免条例》，放宽对各成员国实施国家援助的限制，计划授权成员国通过减税等方式快速惠及企业，加强对欧盟低碳产业的补贴。此外，欧盟还将利用现有的融资渠道，包括“下一代欧盟”“投资欧洲”和“创新基金”等财政支持计划为产业转型提供资金。三是提供更多就业机会。欧盟绿色转型需要更多技能熟练的工人，因此欧盟将建立“净零行业学院”培育绿色行业从业者，促使更多劳动者进入绿色行业，并根据“欧洲技能议程”提供相应的资格认证和财政补贴。四是保护欧盟供应链安全。欧盟将与更多国家建立合作伙伴关系，继续推进欧盟自由贸易协定网络建设，通过世界贸易组织等机制构建绿色贸易规则；与此同时，建立。关键原材料俱乐部”，发展“清洁技术产业伙伴关系”，制定出口信贷战略，防止产业链转移。

　　(4)推行“可持续欧洲投资计划”募集转型资金

　　碳治理是一个高度复杂的治理过程，需要政府、公众、企业等主体的广泛参与和高度协同，还需高昂的治理成本。除此之外，碳治理还存在较强的外部性，碳排放的收益和碳治理的成本不平衡。碳排放收益高、污染快；碳治理成本高、见效慢。这导致私人部门参与碳治理的意愿较低。为募集低碳转型所需资金，欧盟出台“可持续欧洲投资计划”，引导公共财政和私人资本助推绿色转型，减轻碳治理的财政压力。

　　“可持续欧洲投资计划”从三个方面推动可持续投资发展。一是扩大可持续投资规模。欧盟委员会承诺在未来十年内至少动员1万亿欧元的可持续投资，投资资金来自欧盟预算，欧洲投资银行和其他金融机构捐赠，以及“InvestEU”基金吸引的公私投资。二是赋能可持续投资。欧盟委员会将可持续金融纳入金融体系的核心，通过发行绿色债券、制定欧洲绿色债券标准等方式，形成绿色金融的统一标准，激励和规范可持续投资。同时，欧盟委员会还通过指导公共部门进行可持续投资和绿色采购，强化公共部门在绿色转型中的引领作用，提高资源配置效率。此外，欧盟还将修订国家援助规则以促进社会绿色转型，鼓励各国灵活应用国家援助规则，关注转型重点领域。三是提供实际支持。“可持续欧洲投资计划”将为公共部门和私人部门提供技术支持和咨询服务，技术支持主要针对各成员国，为其设计和评估转型计划；咨询服务主要为可持续项目的公共和私人投资者提供。

　　除此之外，绿色转型将会使一些地区发生根本性变革。为提供针对性的投资支持，欧盟委员会建立了公平过渡机制作为可持续投资的额外保障。该机制主要由公平过渡基金、公平过渡计划和公共部门贷款机制组成。公平过渡基金主要为欧盟国家制定到2030年实现公平过渡的时间表；公平过渡计划将为受影响的公民提供更多的培训和就业机会，为碳密集型企业吸引投资，为高度依赖化石燃料的国家和地区提供技术援助和投资支持；公共部门贷款为公共部门提供贷款优惠，以提高绿色转型项目的公共投资。目前，“可持续欧洲投资计划”的公平过渡机制已为28个国家和地区制订了公平过渡计划，用于建设具有示范效果的项目。欧盟的绿色金融也展现出强大潜力。2021年，欧盟委员会发行的首只15年期绿色债券共筹集120亿欧元用于欧盟的绿色可持续发展。

　　(5)其他领域的减排战略

　　在交通、农业和林业等领域，欧盟委员会也颁布了相应的减排战略，促进欧盟整体实现净零碳排放的目标。在交通领域，欧盟委员会于2020年发布《可持续和智能交通战略》，将发展可持续、智能和有韧性的交通作为战略要点，推动交通领域向低碳排放转型。在农业方面，欧洲议会于2021年批准通过了《欧盟共同农业政策（2023-2027年）》，其总目标之一是为应对气候变化做出贡献，助力农业农村绿色低碳转型。在林业方面，欧盟委员会于2021年发布《欧盟2023年森林战略》，提出4项措施：加强森林资源的保护和恢复，制定2030年植树造林30亿棵的政策目标；推动森林生态旅游的发展，延缓木材的消耗速度，提升森林的多功能价值；强化公众对森林的认知；建立有效的森林治理体系和机制。此外，欧盟还在建筑能效、科技创新与应用方面提出了具体目标和发展战略。

　　欧盟碳中和目标与行动计划的基本经验与特点

　　碳中和成为欧盟政策体系的核心议题

　　绿色发展一直以来是欧盟的重要议题和战略目标，但从未被视作其政策体系的核心。而最新出台的《欧洲绿色协议》和《欧洲气候法》作为环境领域的核心政策措施，在欧盟政策体系中居于核心地位。《欧洲绿色协议》涵盖农业、林业、工业、建筑、金融、交通等所有重要领域，是欧盟碳中和行动的总纲领；《欧洲气候法》立法层级较高，既可直接适用于各成员国，又规定了欧盟机构的职责，保障了欧盟的所有政策制定都以减排为前提展开。《欧洲绿色协议》和《欧洲气候法》是对欧洲经济和社会的革新，使绿色低碳的理念贯穿于欧盟的各个领域，绿色转型赋能经济发展，提升其国际竞争力。

　　重视碳市场的风险管理

　　欧盟将强化碳市场风险管理视为保障碳市场稳定运行和实现碳减排目标的重要措施。因此，欧盟持续加强对碳市场的风险管控，包括对碳价格异常波动风险和碳泄漏风险的管控。为避免碳价格异常波动，欧盟统筹分配碳配额以确保市场的公平性和一致性，避免各成员国碳定价失衡导致市场扭曲。在此基础上，欧盟逐步缩减免费配额，建立市场稳定储备机制，避免碳市场供需不平衡引发的碳价格波动，增强碳市场抵御冲击的能力。对于有碳泄漏风险的行业，为防止高碳行业转移，欧盟采取延长免费配额的方式“挽留”具有碳泄漏风险的企业，促使其在欧盟进行低碳转型。

　　将提高产业自主性置于绿色转型的优先位置

　　欧盟认为提高产业自主性是保护欧盟战略利益和价值、保持欧盟创新能力和技术领先地位、推进欧盟内部团结与协调的重要举措。因此，在能源危机和产业空心化的背景下，欧盟迅速制定了能源和产业的绿色转型战略，将提高产业自主化程度置于绿色转型的优先位置。在能源方面，欧盟为提高能源自主性、摆脱能源依赖，加快清洁能源技术的发展，增加清洁能源装置的部署量和供能比例，提高欧盟内部自主供能占比；在能源进口方面，扩大能源供应来源，与多个能源供应方建立合作伙伴关系，并且增加清洁能源进口，从内部和外部同时采取措施提高自主性。欧盟的产业战略亦是如此，在内部制定防范供应链转移的措施，鼓励从欧盟地区获取、加工关键原材料，促进产业链回流；对外开展绿色贸易，与多国建立合作，提高供应链韧性，增强应对外部冲击和风险的能力。

　　将社会福祉作为碳中和政策的价值导向

　　欧盟绿色转型的核心原则是“不让任何人掉队”，将社会福祉作为碳中和政策的价值导向，打破之前以经济为中心的格局。公平过渡是欧盟碳中和政策领域的重要议题，即应对气候变化行动导致的行业萎靡、失业增加乃至经济发展困境，需要通过综合性的经济与社会发展措施帮助面临困境的公众和地区实现高质量转型，以最低的社会福利损失实现社会与生态的可持续发展。欧盟通过公平过渡机制之下的公平过渡基金和相关投资项目，引导公共部门和私人投资绿色产业，将绿色转型所需的资金缺口转变为投资机遇，确保受影响的企业享

　　受到绿色转型带来的经济红利。欧盟在绿色转型的道路上平衡各方的利益诉求，重视转型过程中的弱势群体和敏感领域，为他们提供转型所需的支持，努力实现欧盟整体的公平转型。

　　欧盟碳中和目标与行动计划对我国的启示

　　为了应对气候变化这一全球性公共危机的挑战，我国制定了“双碳”目标，即力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，并相应地出台了一系列政策措施。欧盟在碳中和领域成熟的制度设计对于我国完善碳中和政策具有重要的借鉴意义。

　　完善碳中和政策体系，促进跨部门协作

　　为实现“双碳”目标，我国应通过立法保障，加强绿色转型的一致性和持续性，强化碳市场等相关领域的法治建设，规范和监督各类主体的碳排放行为，进一步发挥法治在绿色低碳发展和应对气候变化工作中的引领作用。同时，建立碳治理跨部门和跨领域协作机制，促进各部门和各级政府之间的信息共享、政策协调和共同行动。首先，建立一个有效的政府信息沟通协调平台，消除信息壁垒和数据孤岛；其次，加强各部门与各级政府之间的政策协商和制度衔接，提高政策效率和制度适应性：最后，建立工作推进机制，明确各部门在碳治理中的分工和职责，强化部门间的合作与资源整合，制定具体的工作计划和任务分解表，激励各部门积极主动履行职责。

　　健全碳排放交易体系，加强风险管理

　　参考欧盟经验，我国应逐步加大碳市场覆盖范围，将钢铁、有色等重点行业纳入全国碳市场；适当加快总配额的缩减速度，增强碳市场在绿色转型中的激励作用。同时，制定公平、有效的配额分配标准，建立有效的反馈机制，提高各行业减排的积极性；探索防范碳泄漏风险的政策措施，积极应对国际碳关税可能带来的挑战，加快适应并参与制定碳标准，提高我国在国际碳标准制定上的话语权。

　　调整能源产业结构，提高低碳产业自主性

　　我国拥有世界上最完整、规模最大的工业体系，提高低碳产业自主性是我国实现高质量发展的重要路径。借鉴欧盟的做法，在内部发展方面，我国应简化绿色项目审批流程，提高政府对绿色技术创新的优惠与补贴力度，保护清洁技术知识产权，促进国内绿色技术的发展和应用：在供给端，充分挖掘国内产业链的供应潜力，增加可再生能源的供能比例，提高国内关键原材料的供应占比。在外部合作方面，建立多方合作伙伴关系，减少对国外单一供应源的依赖，提高我国在国际能源市场和原材料市场的影响力和议价权。此外，我国还应防范单边贸易机制对我国的影响，加强在绿色发展领域的国际合作与协调，充分把握绿色发展带来的机遇。

　　加强财政支持和金融引导，实现绿色发展与社会福利的双赢

　　充分发挥财政和金融手段在促进绿色转型中的协同作用。在财政方面，应根据企业转型的难度和需求，提供差异化的财政支持，明确受益者的认定标准和支持方式。在金融方面，应健全绿色金融的标准和监管体系，建立统一、透明、科学的绿色金融评价体系，规范绿色金融市场的发晨．在此基础上，引导私人资本增加绿色资产配置，为绿色项目和企业提供资金支持，充分发挥绿色金融对低碳发展的支持作用。在充分利用财政和金融手段促进绿色转型的同时，加强社会保障和技能培训工作，关注绿色基础设施建设，平衡绿色发展和社会福祉之间的关系，在绿色转型的过程中努力实现社会公平正义。

　　摘自《环境保护》2023年第15期