美国国家公园景观视觉资源管理经验及启示

　　美国国家公园景观视觉资源管理经验及启示

　　景观视觉资源是将人眼可见的景象作为一种资源来看待，这一资源不仅囊括了景观中所有可见的自然和人为要素，还是展现生态、科研、文化历史、游憩和美学价值的重要载体。为全面科学保护这一资源，美国国家公园管理局(NPS)于2016年启动了视觉资源计划(VRP)。截至2023年2月，美国已有42个公园单位开展了视觉资源调查，其中以国家公园的占比最多。视觉资源清单(VRI)作为VRP的核心，在保护管理公园内外的景观视觉资源上成效显著。NPS开展的调查发现，90%的游客都认可景观视觉资源的价值及其保护的重要性。美国国家公园对视觉资源的保护和管理，既是设立国家公园的初衷之一，也是国家公园合理使用与科学管理的必要组成，更使得各类景观资源的保护成果通过视觉传递给公众。为此，本文将梳理美国国家公园景观视觉资源管理的发展历程，总结其应对不同威胁的调控措施和管理经验，

　　以期为我国的国家公园保护与建设提供经验借鉴。

　　1.美国国家公园景观视觉资源管理发展过程

　　根据美国国家公园百年发展历程中景观视觉资源面临的主要威胁、管理理念及应对措施的差异，可以大致划分为以下5个阶段：

　　1.1管理意识萌芽时期（1872-1915年）

　　旅游开发对美国自然奇观的破坏是这一时期的主要威胁，其应对方式是设立国家公园，通过保护公园用地来间接保护景观视觉资源，这也是国家公园的萌芽期。

　　19世纪中期，美国的艺术家、科学家、探险家等有识之士率先意识到了伐木、采矿、修筑水坝等开发行为对自然环境及其景观视觉质量的巨大破坏。1872年黄石国家公园设立的目标之一便是保护珍贵的自然景观免受破坏。这说明，保护景观视觉美是美国国家公园划定和保护的重要目的之一。在黄石国家公园建立后的50年间，国家公园理念在美国得到广泛而迅速的传播，但没有形成明确的景观视觉资源管理要求，而是主要通过对公园边界的划定和自然资源的直接保护来间接保护景观视觉资源。如《黄石公园保护法》(1872)直接规定：“公园行政范围内的居民将被视为入侵者驱逐。”虽然这并非最佳管理方式，但由于游客和设施建设的总量有限，景观视觉受到影响尚未成为显著问题。

　　1.2内部建设管理时期(1916-1963年)

　　这一时期，景观视觉威胁主要来自公园内快速增长的设施建设，而前期缺少保护和管理措施的问题也开始显现，其主要应对方式是聘请风景园林师来评估设施建设的影响。

　　美国国家公园在设立之后经历过3次主要建设期，第1次始于20世纪20年代的“柯立芝繁荣”。在史蒂芬·马瑟(StevenMather)的领导下，NPS制定了以旅游娱乐为中心的政策，建造了大量公路、游径以及住宿设施来吸引游客。第2次源于20世纪30年代一系列失业救济政策的颁布，平民保护团(CCC)在公园中进行了大量服务设施建设。第3次建设始于二战结束后，“66计划(mission66)”（1956-1963年）再次改善了国家公园内基础设施，并扩展了门户社区。

　　这些设施在使得美国国家公园服务能力提升的同时，也引发了设施周边景观视觉资源的保护问题。在这一时期的举措包括：第一，《国家公园管理局组织法》在1916年指明NPS要保护景观视觉资源；第二，1918年的《莱恩来信》明确了国家公园具有保护自然与开发利用的双重任务；第三，明确规定“（国家公园中的）道路、小径、建筑物和其他设施必须以景观及其视觉质量保护为基础进行规划”；第四，聘请有风景或公园美学评价经验的工程师为评价决策提供建议。这些举措降低了游览设施对景观视觉资源的威胁。

　　1.3环境法案结合时期（1964-1979年）

　　这一时期，景观视觉资源的主要威胁来自园外环境污染对公园内景观视觉资源的间接破坏，其应对方式是结合多种环境法案综合管理。

　　在20世纪60年代后，美国国家公园发展的2个特点使得外部环境威胁不断显现。一方面，国家公园体系的扩张和类型的丰富，导致出现了一些更加靠近城市的公园类型；另一方面，20世纪60年代之后，城市扩张使得污染问题不断加重。其共同结果就是，1974年对130个国家公园单位的调查发现了开发、非法侵入、垃圾、风景破坏、空气污染、水污染、噪音等诸多威胁。但由于污染源头并不在国家公园内，管理措施无法应对外部干扰带来的新问题。

　　多种环境法案为这一时期国家公园的视觉资源管理提供了支持，而NPS则主要借助这些公共环境政策来治理环境问题，并尝试了结合公共资源管理中的景观视觉管理要求监督公园内景观视觉资源管理的办法。其中，1969年的《国家环境政策法》对后续管理影响极大，该法案要求对所有造成重大视觉影响的联邦行为进行视觉影响评估。与此相应，自20世纪70年代起，美国各机构开展了景观视觉调查，如美国农业部林务局(USFS)在1974年颁布了《视觉管理系统》(VMS)，美国土地管理局(BLM)在1976年颁布了《视觉资源管理》（VRM）。这为国家公园中部分景观类型的单独的视觉资源保护奠定了重要基础，但国家公园自身则一直没有建立独立的视觉资源管理系统，导致外部威胁加剧，尤其是在景观视觉资源威胁加剧时缺乏相应的管理措施。

　　1.4合作管理探索时期（1980-1999年）

　　这一时期，来自公园边界外的景观视觉资源威胁增加，其应对措施是尝试合作管理。

　　1980年，NPS调查指出，超过50%的威胁来自公园边界之外，此时期保护管理景观视觉资源的一个典型案例是蓝岭公园道路。这是美国最长的线性公园(754.62km)，连接了东西两侧的雪兰多国家公园、大烟山国家公园和一系列州公园。自1978年开始就对蓝岭公园道路进行相关研究，并发现视野范围是影响景观视觉质量的重要因素。但是，其两侧景观多属于“借来的风景”，必须与其他29个县的政府、开发商合作管理。因此，厘清影响景观视觉的保护对象就成为首要问题。经过长期发展，管理部门于2008年创建了《风景保护系统指南》，用于清点、分析和保护公园可视视野范围内1200多处景观视觉资源，并在此基础上展开了后续合作。

　　此外，USFS更新了风景管理系统(SMS)，在1995年发布了《景观美学：风景管理手册》来代替早期的VMS，弥补了缺乏敏感性以及忽视公众参与的缺陷，是景观视觉管理系统发展的重要进步。但是，由于国家公园体系的构成庞杂，且各个公园内景观差异较大，虽然各公园开展了景观视觉资源保护，不同管理机构的景观视觉资源管理要求和管理水平存在很大差异。

　　1.5系统计划形成时期(2000-2022年)

　　距离国家公园较远的石油、天然气开采与清洁能源建设成为该时期的主要威胁，并伴随着门户社区急剧扩张的考验。在各类威胁同步加剧的情况下，基于美国国家公园前期丰富的管理经验，产生了视觉资源计划(VRP)和视觉资源清单(VRI)。

　　在联邦、州及地方政府的大力推动下，美国的可再生能源规模在2000-2021年增长了l02%。其项目选址经常毗邻或穿越各类公园，设施体量巨大，且具有转动、灯光闪烁（如风力发电机）等动态视觉特征。同时，国家公园的门户社区也处于快速扩张阶段，如黄石国家公园和其毗邻荒地周围20个县的社区扩张速度超过了全国任何一个州，雪兰多国家公园566.37km(352英里)的边界中约有90%与私人土地接壤。门户社区扩张所带来的商业区、办公区等现代化建设经常与公园的整体视觉环境不符。最终，NPS的空气资源处(ARD)于2016年聘请阿贡实验室专家组建了视觉资源管理专家团队，发布了《国家公园管理局视觉资源计划：支持公园景观保护》，并为国家公园体系内的所有单位制定了统一的VRP体系。同年，发布了《记录美国的风景宝藏：国家公园管理局视觉资源清单》，强调了VRI在VRP中的核心地位，明确了视觉资源评价管理的对象、准则及具体流程。自此，美国国家公园体系有了统一的景观视觉资源管理系统。

　　2.美国国家公园景观视觉资源管理的经验

　　美国国家公园的视觉资源管理体系以保护国家公园内的景观视觉资源为目标，包含一系列视觉资源管理计划和流程，以清查、管理或评估开发等活动的影响，并制定对策，减少干扰。具体经验可归纳为4个层面。

　　2.1政策法规保障下的景观视觉资源管理

　　虽然美国国家公园设立之初就以保护景观的视觉效果为基本任务之一，但后续的持续保护离不开多个层次的政策法规保障。美国国家公园管理具有较为健全的法律体系，纵向的立法体系包括基本法、授权法、单行法和部门规章4个层次，横向的法律体系包括与国家层面平行的环境法(NEPA)及各类资源法等联邦法律，这为视觉资源的保护提供了基础保障。例如，1916年的《国家公园管理局组织法》和“一园一法”的授权法作为核心立法，明确了NPS保护风景资源的基本职责；而各类环境法令，如1990年的《大气洁净法案》为保护风景资源提供了政策引导：此井．还有各类文件指南。例如，《视觉资源清单培训手册》等为实际评估提供了详细指导；《可再生能源项目视觉影响评估指南》《照片模拟以评估视觉影响》等以缓解视觉影响为主要目标，有利于对拟议项目进行最佳规划建设，确保将其对国家公园内及其周边景色的视觉环境影响降至最低。体系较为完备的立法和针对性明确的文件指南具有较高的实施效力和管理效率，对于推进视觉资源评估至关重要。

　　2.2以景观视觉资源清单为基础的统一管理框架

　　景观视觉资源涉及的工作内容繁杂，美国的经验是以视觉清单为基础、规划管理为主体、技术援助为支撑、政策指导为准则，形成统一的管理框架。

　　1)视觉资源清单。视觉资源的调查是VRP中的主要工具和重点流程。美国国家公园以单个视图为单位，通过景观质量评级(SQR)与景观重要性评级(VIR)建立VRI，并将两者的评价结果结合为最终评价指标，得到景观视觉综合价值极低(VL)、低(L)、中等(M)、高(H)、极高(VH)5种结果。这种评价方式在持续记录景观视觉资源的基本状况之外，也能识别出公园边界以外具有潜在发展价值的区域，为视觉资源保护的长期规划与多方合作奠定良好基础。迄今为止，NPS已在国家公园体系中的11种公园类型、42个公园单位内启动了视觉资源清查，一共建立了1074个清单。在已建立VRI的公园单位中，国家公园类的单位最多，在各公园类型中占比42.86%;其建立的数量也位居首位，共有18个国家公园合计建立了493个清单，占清单总量的45.90%。这也说明VRI方法具有较强的可推广性与可操作性。

　　2)规划管理。NPS规划框架可以帮助公园识别和理解其独特的视觉资源，并纳入管理。其主要以公园基本的视觉资源状态和条件以及一系列支撑文件作为基础，提出视觉资源管理策略，并制定标准化的视觉资源管理计划及合作准则。

　　3)技术援助。技术援助工作可帮助评估公园单元内和单元边界外的各种威胁对视觉资源的潜在影响，并帮助制定相关环境文件及措施以缓解视觉成胁等。

　　4)政策指导。政策的制定可帮助确保NPS在解决视觉资源管理方面的一致性。相关指导文件的制定可帮助人们理解景观是需要被保护的重要资源。

　　2.3注重威胁应对措施的科学研究和经验总结

　　由于景观视觉资源的威胁多样且具有动态变化的特征，因此美国国家公园的视觉资源管理非常重视应对威胁的基础研究和经验积累。

　　1)建立专家团队。早在1915年，美国国家公园就雇佣了景观工程师马克·丹尼尔斯(Mark.R.Daniel)，由其为国家公园的内部建设提供指导。而最早的视觉资源调查和评价体系由风景园林专业学者伯顿·林顿(R.BurtonLitton)等建立。现如今，已单独成立了由数十人构成的专家小组，对视觉资源进行清查与评定。

　　2)重视基础研究。美国国家公园最早在1978年就已经开展了针对视觉资源的专项研究，积累了丰富的研究基础。2016年发布的《国家公园管理局视觉资源计划：支持公园景观保护》，便是NPS在BLM和USFS多年实践成果VRM及VRI的基础上，结合针对蓝岭公园道路的《风景保护系统指南》等科学指南，与阿贡实验室共同合作研发的。

　　3)注重差异化总结。在实践中长期积累的应对不同视觉威胁的经验，有助于标准化指南文件的细化，如<开发视觉兼容性指南》是对游客管理服务的经验总结，《最佳实践措施》则是对内部道路、设施建设经验的总结。

　　2.4丰富合作管理的层次

　　面对与日剧增的外部威胁，美国国家公园形成了以专家团队为核心，多方利益相关者共同参与的多层次合作方式。具体采取的措施有：第一，国家公园内部通过讲解和志愿者服务提高公众参与，为多方合作奠定基础；第二，以视觉资源清单为核心与公园周边社区合作编制指南，并对社区人员进行相关培训；第三，2013年内政部第3330号行政令从战略层面上要求减少能源设施对景观视觉资源的影响；第四，通过建立景观视觉资源信息交换网站，为广泛的利益相关者提供关于联邦机构的视觉资源管理计划、指导和研究的关键信息和相关文件。

　　3.对中国国家公园视觉资源管理的启示

　　在美国国家公园的百年发展历程中，面对多种威胁，其管理和保护方法也在不断演变，从简单的划定边界到结合风景园林专家评估的内部管理，再到以相关法案为保障，直至形成统一的视觉资源管理体系。其总的发展趋势是支撑法案更加完善、管理体系越加一致、管理对象愈加明晰、科研基础越发完备以及合作对象和方式越来越广泛。美国国家公园体系积累了类型丰富、可操作性强的一系列管理经验，对于中国国家公园的视觉资源保护具有重要启示意义。

　　当前中国国家公园资源管理的已有成果主要集中在自然资源的对象分类、资产权属、法律基础、整体管理体制等方面，而在景观视觉资源的评估、保护、管理等方面研究相对较少。由于中美国家公园的概念和发展阶段的差异，景观视觉资源的主要威胁及发展过程自然不同。目前，中国国家公园整体处于建设期，立法不完善；同时，试点区在基础设施建设、参观教育服务等方面都有着较高的使用需求，公园内部规划设计不合理会对景观视觉资源造成潜在的负面影响；此外，与旅游伴生的门户社区发展已经出现，但相应的协调管理机制并未建立；最后，由于国家公园分布广泛，部分能源工程与国家公园视觉资源之间可能存在潜在冲突。美国国家公园在百年中逐步经历的各类视觉资源管理问题，可能会在中国国家公园较短的建设期内集中出现。而目前我国尚缺少足够的时间积淀逐步解决问题，因此需要结合已有经验，优先处理关键节点性问题，再逐步结合国情和现状丰富管理法律，优化管理对象和合作层次。

　　3.1拟定景观视觉资源专项法案

　　美国景观视觉资源管理的历史经验表明，相关法案的支撑对于确立景观视觉资源保护观念并依法管理至关重要。我国已经发布的第1批国家公园总体规划方案主要着重于自然资源的清查与管护。在法律依据上，国家公园目前只有效力层级较低的《建立国家公园体制总体方案》(2017)以及《国家公园管理暂行办法》(2022)，整体缺少能够直接或间接支撑景观视觉资源保护管理的政策法规。但是，直接照搬美国长期积累的各类法律和管理体系也不现实。因此，建议发挥政府主导作用，结合我国国家公园的自身特色，首先通过立法明确景观视觉资源也需得到保护，然后逐步整合环境保护、视觉保护、资源保护和协作管理内容，推动建立相关法案并严格规定执法流程。

　　3.2构建景观视觉资源清单

　　与美国国家公园类似，面对面积巨大、景观多样的中国国家公园中的景观视觉资源，在管理中也必然要面对管什么和怎么管的问题。从美国的经验来看，其经历了从各公园独立管理到最终形成各公园统一的VRP评估过程，并将公园整体的视觉资源管理凝聚在有限的若干关键清单上，使其成为管理景观视觉资源和后续规划设计、合作协商的基础。因此，我国在国家公园管理中，也可首先针对国家公园的具体资源特征，从风景本身的价值及人文价值2个方面人手，建立适用于我国国家公园的景观视觉资源清单，为后续的管理政策和框架的拟定提供基础数据支撑。只有明确管理对象清单，才可能在借鉴美国VRP体系的基础上，结合中国国情，从政策制定、公园规划、社区单位协作等方面构建统一规范的中国特色国家公园管理体系。

　　3.3强化科研对视觉资源管理的支撑

　　美国国家公园之所以能持续有效控制类型各异的景观视觉资源威胁，其主要是由于专业团队的共同努力和科学研究的扎实积累。VRP的形成和长期进行的景观视觉资源评估研究关系密切，例如在美国大峡谷国家公园总体管理规划组中即包含专门的视觉信息专家及技师。反观我国，则存在专业人员数量严重不足及专业与行政管理职责混杂的问题，且专业技术人员主要集中于科研监测、野生动植物资源保护等领域，相对缺少主导视觉资源管理的专家参与工作。改变管理机构的专业构成需要漫长的积淀，因此在当前我国国家公园景观视觉资源管理专业人才不足的前提下，应优先鼓励相关专业学者对各个国家公园的视觉资源特征和存在问题进行深入研究，并设立专门岗位，收集整理相关研究成果，再逐步通过专业培训和专业教育改善人员构成、提升专业素养，以共同支撑视觉资源管理实践的开展。

　　3.4加强视觉清单基础上的多层次合作

　　美国国家公园的景观视觉资源管理应对多种威胁的一条重要经验便是采取多层次合作模式。由于我国国家公园所处的发展阶段和地理区位，易与多类项目产生利益冲突。例如，在新能源的建设上，青海省《十四五能源规划》正在积极打造国家级光伏发电和风电基地。在内部设施扩张方面，海南热带雨林国家公园形成了以路网、光网、电网、水网、气网为核心的“五网”基础设施建设网络。在门户社区扩张方面，《海南热带雨林国家公园规划》(2019-2025年)提出建设9处国家公园特色人口社区，为访客提供接待服务，武夷山国家公园社区专项规划中确定了多种社区类型。这些项目在保障国家发展战略、提供国家公园基础设施服务、改善周边社区经济等层面具有重要意义，但也存在破坏国家公园景观视觉资源的潜在风险。同时，由于建设主体层级差异大，不可能通过与某一单一层级的衔接完成所有工作。建议在建立视觉资源清单的基础上，从多个层级考虑合作关系。首先，应建立“视觉资源信息网站”，公布视觉资源清单和相关政策，便于各方了解沟通。其次，面对公园外的能源工程，应建立政府、企业、国家公园参与的多方协商长效机制，尽可能减少项目的视觉干扰。在公园内部层级，应在详细清查评估国家公园景观视觉资源价值的基础上，以不对清单中的视觉资源造成明显影响为前提，统一规划基础设施的选址与建设。在门户社区层级，应该提升社区居民的景观视觉资源保护意识，积极引导社区居民参与景观视觉资源保护工作，并能够作为利益相关者对与利益相关的建设项目发表意见。最终，建立一个由国家公园工作人员、门户社区居民、志愿者等多方组成的协作管理机构共同监管社区门户。

　　摘自《世界林业研究》2023年第4期