政策供给更有力 要素配置更精准——自然资源保障经济技术开发区高质量发展纪略

　　党的二十届三中全会开启了全面深化改革的实践续篇、新征程推进中国式现代化的时代新篇。《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》《自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》先后印发，对完善自然资源统一调查评价监测制度、提升自然资源数字化治理能力、推进实景三维中国建设与时空信息赋能应用等作出新的部署。

　　站在全面深化改革的重要历史节点，陕西测绘地理信息局（以下简称陕西局）牢记习近平总书记给国测一大队老队员老党员回信嘱托，履行“部省双责”，统筹内部资源，加强公共服务，拓宽应用领域，推动产业发展，持续提升测绘地理信息服务保障能力，走出一条贯彻中央精神、彰显陕西特色、体现时代特征的转型升级之路。

　　准确识变应变，全局一盘棋构建新发展格局

　　随着测绘地理信息深度融入自然资源管理大格局，陕西局作为自然资源部派出机构和重要的国家测绘地理信息生产基地，如何更好地贯彻党中央对全面深化改革的新目标、新要求，履行新职责、新使命，成为推动事业转型升级和支撑高质量发展的重大课题和重要挑战。

　　“当前，测绘地理信息发展进入关键期、机遇期、攻坚期，深层次矛盾不断凸显，核心能力亟待加强，资源共享亟待统筹，自主创新亟待提升，服务体系亟待升级，这是形成新质生产力、深化供给侧结构性改革、推动测绘地理信息转型升级的最佳契机。”陕西局党组书记、局长徐开明表示。

　　更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，坚决破除各方面体制机制弊端。陕西局把构建新型基础测绘生产服务体系作为突破口，全盘谋划，先立后破，全面整合内部资源，充分发挥新技术新装备和数据资源优势。

　　陕西局结合《自然资源数字化治理能力提升总体方案》建设集约高效数字化基础设施的目标，“全局一盘棋”加速推进时空信息新基建，全面提升陕西省地理空间大数据中心建设和应用效能，建成了目前业内规模最大的测绘生产网涉密信息系统分保业务化运行环境，形成了“一个中心、八个节点、全局生产一张网”。

　　“我们把原有局属各生产单位的独立生产内网基础设施和机房进行了资源整合，打破了各单位之间的数据壁垒、系统壁垒，以大数据中心为枢纽，连通各单位生产网。如今，大数据中心已全面承载起全局的测绘地理信息业务生产。”自然资源部陕西基础地理信息中心设施运维部主任余晓松介绍说。

　　以提质增效为目标，陕西局持续优化生产组织管理模式，深度统筹项目管理和任务区域，实行局院两级任务分配“包干制”“网格化”；将“一测多用”理念贯穿项目生产全过程，统筹管理基础测绘与调查监测业务，推行资源调查、变化监测、基础测绘“三协同”新生产管理模式；变革海量数据高效处理与更新技术模式，开展遥感影像统筹管理及快速生产、地表变化综合监测、基础测绘数据库更新等关键技术研究，全面提升自动化、智能化水平，实现“生产到服务、服务到应用”两个直通。

　　陕西局国土测绘处副处长张雪萍介绍，目前，省级1∶1万基础地理信息数据更新、地理省情监测、天地图·陕西和实景三维基础地理实体建设等项目都实现了一体化生产，构建了全局“基础测绘+实景三维+卫片执法+耕地保护+专项监测”成果常态化互通互用机制，形成“空天地水”一体化数据采集、处理和产品服务应用体系。

　　牢记“国之大者”，聚力生态文明和美丽中国建设

　　牢固树立政治机关意识，坚决走好践行“两个维护”的第一方阵。陕西局牢记“国之大者”，心系部省之要者，把“构建美丽中国数字化治理体系、建设绿色智慧的数字生态文明”作为推进转型升级的重大实践要求，把服务国家生态保护重大战略作为重中之重。

　　黄河流域生态保护，是陕西高质量发展的基准线。近年来，陕西局全力推进省“智慧黄河”信息平台建设。作为《陕西省数字政府建设“十四五”规划》重点工作，“智慧黄河”项目一期已建设完成，搭建起平台门户、督察监测、综合信息分析三大应用系统，建设实景三维、生态资源、经济社会等5个数据库，开展了黄河流域涉水问题项目排查整治监测、生态环境质量评价、流域植被覆盖研究等。

　　8月23日，陕西局联合沿黄九省（区）自然资源部门举办测绘地理信息支撑黄河流域生态保护和高质量发展五周年活动启动会，深化合作共建，推进流域数字空间基准体系、“智慧黄河”信息平台、标准地图制作、测绘地理信息支撑等方面工作，合力打造支撑黄河流域生态保护和高质量发展跨省域合作的典范。

　　秦岭是我国南北地理分界线，是我国的“中央水塔”和重要生态安全屏障。陕西局高标准常态化支撑秦岭生态环境保护，建设运维省秦岭信息化网格化监管平台和视频综合监管系统，开发“秦岭卫士”App，勘定陕西省秦岭保护范围总面积为5.87万平方公里，实现对秦岭地区“定期全域遥感监测+定点实时视频监控+远程无人机巡检+现场网格员核查”的全流程综合立体管控，科学支撑环保督查、数字检察、“五乱”整治、联合执法检查等重点工作。

　　8月底，自然资源部、国家数据局联合发布实景三维数据赋能高质量发展创新应用典型案例，“实景三维开启秦岭保护与发展新篇章”入选其中。

　　聚焦主责主业，全面高效支撑自然资源管理

　　走稳走实新时代测绘地理信息转型升级之路，陕西局紧扣支撑自然资源部“两统一”核心职责履行，围绕测绘地理信息“两支撑、两服务”工作定位，强化主责主业，深度融入自然资源管理全流程业务，构建全链条服务体系。

　　在建立新一代国家测绘基准体系，统筹陆地、海洋、地下、水下地理信息资源建设，支撑自然资源开发利用监管等工作中，陕西局充分发挥国家基础测绘和自然资源调查监测主力军的作用。近年来，该局承担实施了实景三维中国建设、现代测绘基准建设与维持、基础时空信息数据建设与更新、自然资源卫星遥感影像数据统筹保障、国土利用动态全覆盖遥感监测、国土变更调查等20余项重大基础测绘和调查监测任务。

　　通过“长期派驻+机动响应”的方式，陕西局常态化支撑国家自然资源督察上海局、南京局、西安局业务开展，在日常督察、例行督察、信息化建设等方面提供全方位技术服务保障。

　　为了全方位支撑保障自然资源管理，陕西局积极对接自然资源部执法局、矿产资源保护监督司等有关司局和各省自然资源部门，高效组织实施卫片执法、油气勘探开发监管支撑、国土空间动态监测、农村乱占耕地建房专项整治等支撑自然资源管理项目，拓展自然资源统一确权登记、草原确权登记、全域土地综合整治、国土空间规划编制等业务，基本形成测绘地理信息支撑自然资源管理全流程业务体系。

　　坚持问题导向，坚持实事求是，陕西局在数据的真实性、准确性、时效性上下功夫。2023年，该局承担了10省（区、市）837个县域约363万平方千米的卫片执法图斑提取工作，整体查全率、查准率均达90%以上，建设的“重点项目与存疑图斑库”在全国推广。2024年，围绕“三区三线”等重要控制线和国家重大战略区域、重要领域、重大工程等开展变化监测，近期全面完成8个省份共905个区县的监测任务。

　　“我们探索建立更加高效的工作体系，培育新的基础测绘生产服务形态，推动测绘地理信息技术更好服务于行政管理和决策。”徐开明说，“目前，全局有170余名外派到系统内各司局、单位的干部职工，他们以高度的责任感与使命感，把陕西局的工作作风、工作能力、技术实力融入支撑各单位具体业务中，努力发挥测绘地理信息在推进自然资源治理体系和治理能力现代化中的技术支撑作用。”

　　深度融合联动，贯通履行全省测绘行政职能

　　强化“部省双责”，陕西局积极创新工作机制，构建省、市、县同谋划、同部署、同推进的“全省一盘棋”工作格局，发挥人才、技术、数据资源优势，更好支撑自然资源管理，融入地方经济发展主战场，形成具有陕西特色的工作模式。

　　2024年6月19日，陕西局和省自然资源厅联合印发《加快测绘地理信息事业转型升级更好支撑高质量发展实施意见》，一体推进全省测绘地理信息事业发展，这是厅局双方建立紧密联动工作机制的重要标志性成果。

　　按照陕西局与省厅紧密联动工作机制，双方从推进重点项目立项、强化测绘行政执行力、开展联合执法检查、共建陕西自然资源与地理空间大数据库、构建支撑生态文明全流程服务平台、共同组织全省自然资源调查监测技能竞赛、统建统管统用全省遥感影像和北斗基准站等方面划定重点任务，逐步实现工作任务相互承担、政策文件及时互通、信息资源共享互用、技术力量互为支撑、事业发展互相成就。

　　——厅局双方成立专班共同推进实景三维陕西建设，高标准打造陕西省新一代三维立体数字空间公共基底，近两年落实省财政经费超1亿元。

　　——高质量服务省厅国家公园、自然保护区、自然公园等多个登记单元类型的自然资源统一确权登记任务，为陕西省以国家公园为主体的自然保护地体系构建工作提供保障。

　　——支撑陕西省自然资源专项调查监测项目实施，开展城市国土空间监测、自然资源现状调查监测、自然资源调查监测标准体系建设和成果图集编制等。

　　——依托地理信息公共服务平台，建设陕西省“标准地”数字化管理系统，提升数字化治理能力，促进自然资源资产高效配置，实现事前事中事后全流程业务监管、信息跨部门跨层级流通共享。省厅“‘标准地’改革助力工业项目服务保障水平提升”获陕西省营商环境典型案例一等奖。

　　一项项合作成果是厅局紧密联动的生动注解，测绘主要业务在省级层面全面进入支撑自然资源管理新阶段。

　　坚持履行政府职能和推动产业发展相协同，陕西局在政策制定、公共服务、行业监管等方面综合施策，切实履职尽责。“近两年，我们加强对地市立法、自由裁量权和依法行政等工作的指导与监督，统筹省、市、县三级执法力量实施‘双随机、一公开’执法检查，推动市县测绘行政执法工作纳入全省自然资源考核范畴，确保市县自然资源部门行政职能履行不留测绘空白。”陕西局法规与行业管理处副处长董莉说。

　　搭建发展平台，赋能地理信息产业和数字经济

　　地理信息产业是战略性新兴产业，是数字经济的重要组成部分，在全面深化改革的大潮中展现出蓬勃生命力。

　　陕西局党组加强产业规划、优化产业生态，当好“服务员”，提出打造地理信息数据加工“陕军品牌”和测绘地理信息产业发展“西安高地”的目标，推进地理信息数据与其他生产要素耦合协同、数实融合，催生新服务、新业态，努力推动地理信息产业形成新质生产力。

　　1984年，经国务院批准，我国第一个国家级经济技术开发区诞生，选址在辽宁省大连市4个渔村22.95平方公里的土地上。自此，自然资源保障经济技术开发区建设发展的历史进程开启，我国改革开放竖起新的里程碑。

　　“40年来，国家级经济技术开发区坚持扩大开放，深化改革创新，艰苦奋斗、锐意进取，为开放型经济新体制建设、区域协调发展和产业高质量发展作出了积极贡献。”习近平总书记近日对国家级经济技术开发区工作作出重要指示。

　　40年国家级经济技术开发区建设，不仅收获了经济贸易的累累硕果，还探索形成了一系列可复制、可推广的制度性经验。在此过程中，自然资源部门持续加强规划统筹、优化营商环境，持续加大自然资源要素保障和政策供给，为推动国家级经济技术开发区高质量发展不断注入新动能。

　　加强规划统筹，做好要素保障

　　10月20日，国家级经济技术开发区40周年座谈会在天津召开。国家级经济技术开发区被赋予“推动经济转型升级、服务构建新发展格局”的新使命。

　　习近平总书记强调，新时代新征程，国家级经济技术开发区要贯彻新发展理念，紧紧围绕推进中国式现代化，不断激发创新活力和内生动力，积极参与构建新发展格局，以高水平对外开放促进深层次改革、高质量发展。

　　今年以来，党中央、国务院提出了一系列稳定经济增长政策。围绕贯彻落实党中央、国务院决策部署，自然资源部持续完善规划和用地政策，既做好增量文章，保障合理需求，增强产业发展用地预期和信心，又做好存量文章，促进提质增效，不断提高经济技术开发区土地利用效率和效益，切实推动经济技术开发区高质量发展。

　　其中首要的就是加强规划引领，做好要素保障。近年来，自然资源部指导各地编制国土空间规划，以“产业更集聚、配套更完善、链条更优化、配置更精准”为导向，优化空间布局，统筹安排经济技术开发区用地需求，完善功能结构，引导土地混合开发、空间复合利用。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》印发实施，明确国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地不需申请办理用地预审，加快项目落地速度。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，统筹安排国家级经济技术开发区建设用地指标，保障其合理用地需求。

　　北京经济技术开发区在全市首创工业用地“带方案入市”土地出让模式。据介绍，该模式充分利用规划综合实施方案公示的30天，同步开展设计方案征集、公示及审查工作，提前为拟出让地块配备稳定方案。依托“经办人+责任规划师”审批机制开展技术辅导，减少反复调整设计方案的不确定性，实现工业用地出让当天，企业承诺使用供地的设计方案后，即可在4小时内办理建设工程规划许可证，压缩了土地出让前的各环节用时和国企及政府类投资项目开工建设时间。2023年5月以来，北京经济技术开发区已采取这种方式供地4宗，实现“交地即发证”。

　　甘肃省自然资源厅联合十部门出台22条措施支持国家级经济技术开发区扩大制造业引资规模，其中明确自然资源部门全力保障国家级经济技术开发区项目用地，充分保障国家级经济技术开发区空间需求、支撑国家级经济技术开发区提质增效，在国土空间规划审查报批时，重点关注国家级经济技术开发区建设空间安排。同时，按季度由国家级经济技术开发区所在市预支新增建设用地计划，保障开发区用地需求。此外，加强耕地占补平衡省级统筹，优先保障国家级经济技术开发区项目用地指标。

　　优化用地政策，支持产业发展

　　40年来，我国国家级经济技术开发区由首批14家发展到229家，遍布31个省份。2023年，国家级经济技术开发区实现地区生产总值15.7万亿元、财政收入2.7万亿元、税收收入2.5万亿元，以3‰的国土面积贡献了全国1/10的地区生产总值和财税收入。

　　经济技术开发区是产业用地集聚的主要区域之一。近年来，自然资源部聚焦支持产业发展，形成了一揽子支持政策，出台《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》《产业用地政策实施工作指引》，为产业项目落地提供用地支持政策。结合工业产业发展趋势和企业生命周期实际，助力进一步降低企业用地成本，推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变，推广长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等供应方式。按照“供地即可开工”的原则，支持产业用地“标准地”出让。适应民营中小微企业用地需求，探索实行产业链供地，对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应。

　　在配合做好国家级经济技术开发区用地审核中，自然资源部不断提高审核工作效率，修订《工业项目建设用地控制指标》，推动新上工业项目适当提高容积率和建筑密度，并给予相应的简化审批、地价优惠等政策支持。

　　湖北省自然资源厅在全省实施“亩产论英雄”考核评价办法，开发区考核评价优秀的，纳入“亩产英雄榜”，给予200亩新增建设用地计划指标奖励；对“亩产英雄榜”上排名靠前的开发区，给予300亩新增建设用地计划指标及300亩耕地占补指标省级统筹资格奖励。在正向激励示范之下，各级各地开发区优化产业结构、提升用地效率逐渐成为自觉行动。

　　近期，自然资源部正在会同相关部门开展各类产业园区专项治理，推动各类产业园用地优化整合，持续推动产业园区高质量发展。

　　鼓励盘活存量，提升用地效益

　　有数据显示，国家级经济技术开发区不但是我国经济增长的强大引擎，而且部分经济技术开发区已经成长为我国节约集约用地的引领者、排头兵。

　　据介绍，这主要表现在三个方面：一是土地开发利用程度总体良好。2023年，国家级经济技术开发区土地供应率、建成率分别达到92.97%和92.98%。二是土地利用强度稳步提升。2023年，国家级经济技术开发区工业用地平均容积率0.95，比2012年提高了16%，工业用地空间有效支撑了制造业等实体经济发展。三是土地投入产出明显提高。2023年，国家级经济技术开发区工业用地固定资产投入强度10891.65万元/公顷、地均税收682.53万元/公顷，分别是2012年的2倍和1.5倍。

　　为了大力推广节地技术和节地模式，自然资源部门鼓励引导经济技术开发区在“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金、技术、数据换空间”等方面进行用地政策创新。与此同时，自然资源部大力推动批而未供和闲置土地处置、低效用地再开发，印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，支持经济技术开发区盘活存量土地和低效用地。通过统筹规划、完善配套，优化经济技术开发区功能布局；通过收储支撑、政策激励，实施旧厂房集中连片改造，提升经济技术开发区产业空间品质；通过厂房加层和地下空间利用，引导企业增资扩产；通过依法收回、协议置换，推动低效用地腾退出清；通过规范有序实施不同产业用地类型合理转换，适度增加混合产业用地供给，助力产业转型升级。

　　天津经济技术开发区是我国首批14个国家级经济技术开发区之一。作为经济技术开发区盘活存量用地的典范，天津经济技术开发区经过40年不懈奋斗，在一片盐碱地上建成了一座现代化产业新城，以占全市1/30的面积，贡献了超1/7的 GDP和1/5的利用外资总额、1/4的工业产值、近1/3的进出口总额，在全市经济发展中有效发挥了主力军和排头兵作用。

　　壮阔四十载，再启新征程。40年风雨兼程，国家级经济技术开发区发展由小到大、由点到面、由弱到强，自然资源要素保障体系日益成熟完善。今后，自然资源部门将持续优化规划和土地政策措施，加大要素保障力度，以更优质的空间资源、更精准的配置方式、更高效的利用效率，支持国家级经济技术开发区转方式、调结构、促转型，勇当改革开放的排头兵。（刘剑）