企业联合原产权人整体改造提升片区｜低效用地再开发典型经验做法——聚焦天津市河东区第一机床总厂片区改造项目

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。低效用地再开发试点是聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展的有力举措。

　　为了贯彻落实党中央关于实施全面节约战略、盘活存量土地和低效用地的决策部署，自然资源部持续推动低效用地再开发工作。2023年9月，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）印发，部署在15个省（市）44个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障等4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地。

　　一年多来，试点城市开展了积极探索，涌现出一批鲜活案例。为持续推进低效用地再开发工作开展，本期编发典型案例之三供试点城市交流。

　　案例概况

　　天津第一机床总厂（以下简称“第一机床厂”）因企业改制、技术更新、品牌建设等原因，于2016年启动厂区搬迁，约31万平方米工业遗存资源未得到有效利用。由于地处天津市“设计之都”核心区和河东区金贸都市产业园两级核心区域的重要交汇点，基于对厂区及周边城市功能优化的整体统筹，项目采用片区整体改造提升模式，解决人居环境品质低、服务设施不足、产业质量不高、商业活力不够等问题，激活区域发展动能，促进土地资源高效利用。

　　问题与困难

　　产权归集难度较大。第一机床厂及周边公产、私产交错分布，不动产权构成复杂、主体诉求不同，导致归集难度较大。

　　规划定位与实际需求不符。项目发展定位是新能源材料、数字经济、创意设计、新科技服务，而地块原土地用途为工业用地，与“设计之都”核心区功能定位不符。

　　工业遗存保护任务重。厂区内现存181栋建筑及众多古树，苏联专家楼、各车间建筑特色明显，保护价值高，但工业遗存资源未得到充分保护，影响城市形象。

　　民生设施短缺。老厂区建设年代久远，建筑老旧破败，现状商业零散，无法满足周边群众多样化需求。文体服务设施、公共绿地不足，城市品质和安全韧性有待提升。

　　应对措施

　　加强规划引领作用。项目将改造诉求一并纳入“设计之都”核心区控制性详细规划修编，地块用地性质调整为公园绿地、商业服务业设施用地兼容居住用地、市政道路用地，地块容积率由1.19调整为1.61，规划商业总建筑规模29.7万平方米，规划居住总建筑规模约 6万平方米，2021年控规经市政府批复，保证了项目落地实施的可操作性。

　　推动资源整合利用。天津泰达城市更新建设发展有限公司作为项目实施主体提前谋划，将片区内分散的土地产权通过市场化收购的方式进行整理归集。对于再开发前后产权人不变的地块，实施主体与使用权主体建立沟通机制，协调诉求，实现产权不完全归集下的改造意愿协同，推动片区资源统筹。

　　补足民生设施短板。依托西侧月牙河滨水空间，项目规划建设占地5.86万平方米的区级公园绿地。对照《天津市城市居住社区建设补短板行动方案》建设标准，该项目利用空地建设社区停车场、整合利用公共活动空间，提升改造口袋公园，补充慢行系统，利用闲置建筑改建文化活动中心，对小区内公共设施进行适老化改造升级，规划建设菜市场、幼儿园、社区卫生服务站等街道和居委会级民生设施，满足周边居民使用需求。

　　（本案例由天津市规划和自然资源局提供）

　　【案例评析】

　　低效用地盘活是高质量发展的内在要求，本项目立足工业遗存保护利用与区域发展，运用市场化手段盘活存量，激发内生动力，实现片区整体改造，满足区域发展和产业结构升级的需要。项目推进中运用了《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号，以下简称《通知》）中的调查认定、规划统领、片区统筹，以及天津市推进工业遗址保护、低效用地再开发的多项政策，多措并举推进高质量发展。

　　细化调查认定。《通知》强调，全面查清低效用地及历史遗留底数，纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明确、不存在争议。全面查清资源底数、现状建筑、公共服务设施和基础设施等情况，细化资源资产价值评估，梳理挖掘可利用的存量空间资源资产和有价值的工业遗存，实现上图入库，纳入天津市低效用地数据库。按照《天津市工业遗址保护与利用规划》，项目对工业遗产采取原貌保护、保留改造、再利用改造等不同策略。

　　资源统筹再开发。《通知》提出，坚持市场在资源配置中的决定性作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，充分调动经营主体参与的积极性。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，设置和探索联动改造条件和程序。本项目占地规模和拟保留建筑体量大，改造类型多，涉及工业遗产保护、老旧厂房改造、老旧小区改造等多项工作，产权归集难度较大。针对原权利人的多种诉求，第一机床厂采用市场化收购和允许自主改造、协作改造等多样化再开发并存的方式，积极探索“政府引导、社会参与、市场运作”的工作机制，引进经营主体联合进行整体改造、开发、运营，通过打造区域活动中心及景观地标，让工业遗存“老面孔”成为城市发展“新地标”，最终实现企业联合原产权人对片区整体改造提升，推动片区土地资源整体统筹再开发。

　　加强规划土地政策融合。《通知》要求把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。当地编制空间单元实施层面控制性详细规划，明确土地使用、功能布局等要求，探索土地混合开发、空间复合利用等，推动形成规划管控与市场激励良性互动机制。第一机床厂结合《通知》以及天津市规划和自然资源局《关于盘活存量土地房产有关支持政策的通知》内容，将产业园区内工业用地（三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）和其他商务用地相互合理转换。结合《天津市人民政府办公厅关于印发天津市推进产业用地高质量规划利用管理规定的通知》要求，项目打破以单宗地考量绿地率与停车位等规范要求，统筹设施配建，提供适宜建设的公共绿地、广场地块，优先用于建设区域公共空间、公共服务设施和基础设施。

　　促进工业遗存分类保护和利用。《通知》要求，突出高质量发展导向，基于促进产业转型升级、优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉等方面，提出空间布局优化引导对策。本项目结合片区特色和发展目标，对厂区内的重要历史遗存、名木古树、特色开敞空间、重要构筑物、人文记忆景观小品等进行系统分析，科学、合理编制规划策划方案，对工业遗存进行分类保护；同时，在符合规划、确保安全的前提下，探索存量建筑实施用途转换方法，建设国家机床博物馆展示中心，盘活闲置用房等资源，并导入数字科技和数字研发等2.5产业新质生产力，实现产业提质和效率提升，推动产业焕新和转型升级。

　　（本期点评作者为中国国土勘测规划院王柏源）

　　（来源 | i自然app）