《关于探索推进城市地下空间开发利用的若干措施》文件解读

　　近日，省自然资源厅印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的若干措施》》（鲁自然资字〔2025〕131号）（以下简称《若干措施》），对我省科学合理开发利用城市地下空间资源，提升土地节约集约利用水平提出了明确规定和要求。

　　《若干措施》出台基于怎样的背景？有何种考虑?有哪些重点举措？现将有关内容解读如下。

　　一、制定出台《若干措施》的背景是什么？

　　城市地下空间资源潜力巨大。习近平总书记强调，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，要在充分利用地下空间上下功夫。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》提出“推广土地立体开发，鼓励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”。《“十四五”自然资源保护和利用规划》提出“推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。加快构建地上、地下空间资源利用的管理制度体系”。2024年，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号），从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策措施。为深入贯彻落实自然资源部文件精神，进一步做好我省城市地下空间开发利用工作，省自然资源厅结合我省实际，研究制定了《若干措施》，提出了十条政策措施，统筹推进城市地下空间资源优化配置和高效利用。

　　二、制定《若干措施》的总体考虑有哪些？

　　我们在起草《若干措施》时，主要有以下几点考虑：

　　一是认真贯彻落实上级文件精神。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院文件精神，按照自然资源部有关要求，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的合法权益为出发点，以促进城市地下空间资源优化配置和高效利用为目标，建立健全城市地下空间开发利用政策体系，探索推进城市地下空间有序开发利用。

　　二是把握好地下空间开发利用的基本原则。坚持因地制宜、有序开发利用地下空间，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。坚持统筹规划、分类引导，地下空间要与地表、地上空间统筹规划，明确准入要求。坚持公共优先，把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加强城市地下空间安全韧性建设要求，服务民生。

　　三是进一步夯实政策基础。近年来，各地在地下空间开发利用方面已有积极探索实践，但全省层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题，省自然资源厅在充分吸收各地实践探索成果的基础上，研究制定的《若干措施》，是我省近年来首次在省级层面出台的地下空间开发利用管理的政策文件，主要目的是鼓励各地进一步探索经验做法。

　　三、《若干措施》的主要内容有哪些？

　　《若干措施》围绕城市地下空间地质资源调查、规划统筹引领、供应政策体系、建设项目规划管理、产权管理等方面共提出十项政策措施。

　　（一）开展城市地下空间地质资源调查。《若干措施》鼓励各市开展城市地下空间资源调查评价和地质安全调查，评估地下空间的资源环境承载力、自然灾害影响特征等能力指标，防止产生和诱发城市地质安全问题。建立地下空间资源数据库并动态更新，服务国土空间规划。

　　（二）差异化推进城市地下空间规划统筹引领。明确了涉及地下空间相关国土空间规划的编制原则和重点内容。有条件有需求的市县，要以国土空间总体规划为依据，编制地下空间开发利用专项规划，同时将专项规划的管控要求纳入控制性详细规划；不编制专项规划的市县，可制定地下空间开发利用导则，并结合详细规划编制统筹地上地下空间开发。依法批准后的详细规划，作为地下空间开发建设的法定依据。

　　（三）健全城市地下空间建设用地供应政策体系。为落实地下空间开发利用的底线要求，处理好已设立用益物权与地下空间建设用地使用权的关系，《若干措施》提出准入要求、使用权取得和地价支持等政策措施。一是明确城市地下空间准入要求，细分禁止布局、优先布局和鼓励布局的项目类型。同时，支持深层地下空间用于国家和省级重大项目。二是规范地下空间使用权取得，符合《划拨用地目录》的可以划拨方式使用；用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途须有偿使用。此外，细化可以协议出让的3种情形。三是实施差别化地价支持政策，规定了各地可根据基准地价和实际情况，评估确定地下空间使用权价格，并考虑成本差异实行向下递减的优惠政策，地下三层及以下可减免土地出让价款。单建式地下空间项目出让年限按土地用途类别，结建项目不得超过同一宗地地表相同用途使用权终止年限。

　　（四）规范城市地下空间建设项目规划管理。通过规范管理和优化程序，提高地下空间建设项目规划许可审批效能和监管服务水平。一是严格规划许可管理，鼓励推行建设工程设计方案部门联审。地下空间工程应符合消防、防洪、文物保护等技术标准的，依法征求相关部门意见；单独设立的地下空间国有建设用地使用权，允许与地表空间分别办理规划许可。二是严格实行“详细规划+规划许可”的国土空间用途管制方式，城市地下空间实施供地前，应依据详细规划提出规划条件，明确开发利用方式、利用强度等；详细规划未明确的，应开展专项研究后确定规划条件及开发建设要求。三是鼓励简化审批流程，以划拨或出让（租赁）方式配置地下空间国有建设用地使用权的，鼓励在签订国有建设用地划拨决定书或土地出让（租赁）合同时，一并发放建设用地规划许可证。

　　（五）完善城市地下空间产权管理。为更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，《若干措施》进一步强化产权管理。规范办理地下空间不动产登记，明确了办理地下空间国有建设用地使用权、国有建设用地使用权及建设建（构）筑物所有权的申请材料。进一步规范地下空间出入口、通风口等附属设施的登记类型和登记方式。

　　（六）探索开展三维地下空间管理。鼓励充分利用实景三维山东建设、地下空间资源综合调查评估等成果，在规划、供地、不动产登记环节形成三维宗地图、地籍图等成果，促进城市空间立体化发展。