“新冠疫情中土地制度和‘三农’问题思考与改进研讨会”暨“土地法制前沿论坛”第十四期成功举行

　　2020年4月23日上午，由广东外语外贸大学土地法制研究院、国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）课题组、“乡村振兴战略法治保障研究”科研创新团队主办的“土地法制前沿论坛（第十四期）：乡村振兴战略实施中的法治任务（之十一）——新冠疫情中土地制度和‘三农’问题思考与改进”以远程视频的形式召开。土地法制研究院全体教工参加研讨会。会议由高飞教授主持。

　　本次学习研讨会由耿卓教授、李昌平教授和孙聪聪助理研究员分别做主题报告。耿卓教授结合《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿），对疫情与耕地保护相关问题进行解读。耿卓教授认为，当前耕地保护制度存在以下问题：其一，政策治理主导，法律治理不足，同时实施条例在政策实施、落实方面存在问题；其二，政府单向管理为主，综合治理不足，实施条例缺少激励措施调动村集体、农民的积极性；其三，在政策制定与实施过程中，以数量、目标管理为主，对耕地质量问题的重视程度不足；其四，耕地保护的政策措施存在碎片化问题，中央文件中的很多措施在实施条例中并未体现；其五，耕地保护政策实施过程中带来的影响并未得到充分考虑。

　　李昌平教授的报告主题是“借机由粮食进口大国向粮食出口大国转变”，其依次分析了新中国70年粮食进出口状况、我国粮食生产能力状况、我国粮食生产不足的关键性因素、我国粮食安全的隐患、变为出口大国的必要性与可行性等问题。李昌平教授指出，在生产粮食收益低、水利设施维护成本高、农民组织化水平和村庄治理水平下降等因素的影响下，导致我国粮食生产不足；同时，耕地质量下降、农民丧失种子主权、农业服务体系市场化等问题也对我国粮食安全造成隐患。李昌平教授认为，农业强是立国之本，我国是农民大国，切实提高农民收入水平才能保障国家安全、实现全民小康，因此，应当采取合理提高粮食价格、储量于民、完善农村三项基本制度、设立土地银行、加强农业科技投入等措施。

　　孙聪聪助理研究员对新冠疫情下的国土空间规划体系构建进行阐述。首先，其分析了现代城市规划制度的缘起与公共健康的关系，并指出规划制度从土地利用朝空间治理发展。其次，其认为当前规划制度正受到来自新冠疫情与逆全球化的挑战，表现在大城市人口集聚，公共卫生资源分布失衡；经济下行压力加剧，开发建设活动受限；次生灾害严重，粮食安全首当其冲等方面。再次，其对国土空间规划体系构建进行探析，讨论了依法规划与依法规政策规划，论证了国土空间规划的外在体系，并对国土空间规划的内部层级进行介绍。最后，在编制实施方面，其探讨了“双评价”、划定落实三条控制线与统筹国土空间用途管制等问题。孙聪聪助理研究员呼吁应当实现城乡空间均衡、重视生态环境保护和粮食安全、加快国土空间规划立法研究。

　　在自由讨论环节，陈小君教授对耕地保护、土地确权、粮食安全、国土空间规划等问题发表见解，其提出耕地保护的主力应为农民，农民集合起来可以对抗公权力；应厘清土地确权的目标、意义，确权后的工作方向；集体土地所有权不是空壳，应完善村社一体、统分结合；对资本下乡保持高度警惕，加强审核、监管；规划需要照应私权，协调好公权与私权的关系。于凤瑞副教授结合《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）与《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等文件，对耕地保护与集体经营性建设用地入市、土地征收的关系进行发言，其认为应控制入市条件，否则会助长违法乱占耕地现象；应进一步完善土地征收的标准、程序，在土地征收中有效保护耕地。曹益凤助理研究员认为人口的高密度聚集与频繁流动加剧了公共卫生的风险，国土空间规划要对风险防范有充分的预判与应对。许英副教授指出，虽然我国实施最严格的耕地保护制度，但是从政策文件来看，“最严格”针对的是农民，其实我们应从农民的角度去思考耕地保护问题，强化对政府行为的约束、监管。张保红教授提出了“两个中心”，即以效益为中心、以农民为中心，其发表了在耕地保护中应注重效益，以农民为中心提高粮价等观点。张凇纶副教授指出，法学研究应侧重于法律机制的长效性，在粮食安全方面需要区分粮食安全与耕地保护、长期目标与短期目标的关系等。陈越鹏助理研究员认为疫情防控对土地规划有全方位的影响，表现为面广、点多、程度深，并指出了农村土地规划、城镇开发边界、城市规划存在的问题。

　　最后，高飞教授对会议内容进行总结，其认为新冠疫情的发生对土地制度既是一场新的挑战，也是一次重要的检验。粮食安全方面，应保证有能力养活中国人、有能力变成出口国。耕地保护问题也一样，当前耕地数据统计的真实性存在疑问，现实中基本农田的划定存在不合理的地方。高飞教授认为，研院团队应在危机之中寻找问题，这些问题可能不仅是危机中产生，而是日常生活中已经存在，我们要善于发现，作出更多思考，加强学术研究，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧。

　　采写审定：于凤瑞 陈越鹏