土地违法行为人能否列为行政复议第三人？

　　案情

　　王某向某市自然资源局提交查处土地违法行为申请书，请求市自然资源局对区人民政府、村民委员会、甲公司非法征占村集体土地，且在未签订征地安置补偿协议情况下先行开工进行非农业建设的不法行为予以制止和查处。市自然资源局作出关于土地违法举报的答复，称涉案地块位于该市2018年第七批城镇建设用地实施方案批复范围内，涉及该范围的征收土地公告及征地补偿安置方案公告，已经按程序实施。王某对该答复不服，将市自然资源局列为被申请人，将区人民政府、村民委员会、甲公司列为第三人，提起行政复议申请，请求撤销市自然资源局的答复，责令该局依法履行查处职责，对第三人非法征占村集体土地的违法行为予以制止，并依法追究法律责任。

　　分歧

　　对王某能否直接将区人民政府、村民委员会和甲公司作为土地违法行为人列为第三人提起行政复议申请，实务中有两种不同的认识：

　　第一种意见认为，可以直接列为行政复议第三人。《行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。本案中，王某认为的土地违法行为人，与本案行政行为具有利害关系，可以将其列为本案行政复议第三人。

　　第二种意见认为：在提起行政复议申请时，不能直接将土地违法行为人列为第三人。虽然《行政复议法》第十条第三款规定利害关系人可以作为第三人参加行政复议，但《行政复议法实施条例》第九条规定同时规定，第三人参加行政复议的形式包括两种情形，一是行政复议机关通知利害关系人作为第三人参加行政复议；二是利害关系人向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。因此，本案王某直接将利害关系人列为行政复议第三人不符合上述法律规定。

　　评析

　　笔者同意第二种意见。

　　要点一：行政复议中第三人参加行政复议的条件。

　　根据《行政复议法》第十条第三款和《行政复议法实施条例》第九条第一款、第二款的规定，行政复议中的第三人应当同申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即作为复议标的的具体行政行为或者复议处理结果可能影响其法律上或者事实上的权利义务。

　　作为行政复议第三人参加到行政复议程序中有两种情形：一是行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以依职权通知其作为第三人参加行政复议；二是第三人认为其与被审查的具体行政行为有利害关系，向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。因此，第三人参加到行政复议中是已经开始的行政复议，即第三人参加行政复议必须是在行政复议机关受理行政复议申请后、行政复议决定作出前。行政复议申请时，或者行政复议程序已经结束，都不存在第三人参加行政复议的情形。

　　同时，第三人参加复议还须经过行政复议机关批准。法律上规定第三人可以参加行政复议，一方面是要保护第三人的合法权益，另一方面也要保护行政复议申请人的合法权益，防止行政复议活动受不必要的干扰，以维护行政行为的公正、合理，从而保障行政管理有效实施。

　　要点二：申请人能否在提起行政复议申请时直接列明行政复议第三人。

　　根据上述规定，行政复议第三人参加行政复议在法律上仅规定了两种情形，且上述两种情形的出现均是在行政复议机关受理申请人行政复议申请后，作出行政复议决定前。因此，法律并未规定申请人可以在提起行政复议申请时，直接列明行政复议第三人。故申请人在提起行政复议申请时，不能直接列明行政复议第三人。

　　综上所述，本案行政复议机关应当审查的具体行政行为为某市自然资源局的土地违法查处行为。王某行政复议申请中载明的土地违法行为人，在未向行政复议机关申请参加行政复议情况下，不应当成为本案行政复议第三人。

　　（作者单位：四川省自然资源厅）