挪威自然资源管理及自然资源核算的启示

　　挪威自然资源管理及自然资源核算的启示

　　 挪威意为“通往北方之路”，素有“万岛之国”之称，人均GDP在世界和欧洲分别排第六位和第二位，是高度发达的工业化国家。椐UNDP统计数据显示，挪威拥有世界上最高的人类发展指数排名，自1998年以来一直保持世界第一。挪威油气、水力、森林、渔业资源丰富，每年50%～60%的矿产资源用于出口，是世界第五大石油出口国和第三大天然气出口国。石油和天然气的出口收入已上升至出口总额的近50%，占国内生产总值的20%以上。天然气出口量仅次于俄罗斯，占世界总量的14.7%。2017年矿业的交易额为108亿挪威克朗，比2016年增长了5%；出口额为46亿挪威克朗。截至2017年底，原油及天然气预计总储量为156亿m3，已开采45%。挪威高度重视自然资源管理，特别是资源核算，其成功经验对我国开展相关工作具有一定借鉴意义。

　　1 自然资源管理机构及职责

　　 挪威的自然资源管理主要由气候与环境部、贸易、工业与渔业部，石油与能源部，农业与食品部，地方政府与现代化部等部委管理。

　　1.1 气候与环境部

　　 该部的主要职责是确保政府实施综合气候和环境政策，除了发起、制定和实施本部门政策措施和行动以外，还担任环境保护的促进者和协调者，以确保各部门在其特定领域实施环境政策。

　　1.2 贸易、工业与渔业部

　　 该部的主要职责是制订工业和海产政策，实现挪威经济效益的最大华 制订和管理有关挪威商业活动的政策框架，以及其他工业、海产政策和航运业政策；促进贸易、研究、创新企业家精神。此外还负责帮助协调各部委的工作，确保建立健全、统一、面向未来的工业和海产政策；向内阁部长和政府提供专家咨询，以及协助向挪威议会起草相关文件等。

　　1.3 石油与能源部

　　 该部的主要职责是促进协调和全面实施能源政策，其愿景是“通过有效和环境友好的能源管理来确保创造高价值”。如果没有良好的竞争力、资源的有效利用和能源部门的盈利能力，就无法创造确保福利和就业所需的岗位和收入。必须建立能源政策，以便在可接受的环境框架下，充分利用劳动力、知识、资本和自然资源。该部的目标随着政府的能源政策调整目标而调整，这些目标反映在呈交给议会的白皮书和法案中。

　　1.4 农业与食品部

　　 该部的主要职责是负责粮食政策和农业政策。农业政策涉及土地利用、农业和林业、驯鹿和其他畜牧业，以及新农业产业的发展。政策目标是保障农业资源基础，夯实行业知识基础，以农业和农产品为基础，促进全国经济增长和就业。粮食和农业政策的主要框架是根据世贸组织条约和欧洲经济区条例制定总体经济政策、市场和贸易准则等。

　　1.5 地方政府与现代化部

　　 该部的主要职责是负责住房和建筑相关的政策，地方政府财政、信息和通信技术政策，公共部门改革，农村和区域政策，地方行政、选举、政府雇主政策的制定，同时负责中央政府建筑、安全和行政服务，政府服务和通信，萨米族和少数民族事务，《规划和建筑法》规定的与城市发展有关的管理任务，市政土地利用规划，环境影响分析和县规划以及国家测绘和地理数据政策等。

　　2 自然资源管理机构设置及所管理资源类型

　　 挪威的自然资源管理主要由5个部委和13个司及9个下属机构负责管理。

　　3 自然资源核算

　　 挪威是发达国家中率先引入自然资源核算的国家，自20世纪70年代中期开始建立以实物计量为主的环境会计体系，探索以实物资源核算为基础的自然资源资产核算实践，其重点在匮乏能源、渔业资源、森林资源、矿产资源、土地资源、水资源、空气污染物和水污染物的核算。其实践探索为联合国环境规划署主导研究的综合环境与经济核算体系提供了可资借鉴的经验。

　　3.1 自然资源核算目的

　　 在20世纪60年代末和70年代初，在宣布“增长限制”和“寂静之泉”的世界末日报告的影响下，公众对自然资源和环境问题的认识和关注得到了推动。这股绿色浪潮将重点放在经济活动、自然资源消耗和污染之间的相互关系上。

　　 挪威统计局1987年发布了《自然资源核算与分析—挪威1978～1986年的经验》，指出“当前地球上所有人在日常生活中无不面对环境压力的问题。无论是在工业化国家还是在发展中国家，城市居民呼吸被废气污染的空气，工业工人吸入有毒气体和致癌物，任何公民都可能暴露在危险废物运输或倾倒区的泄漏中，自然爱好者看到被酸化破坏的湖泊和森林。”“污染和自然资源管理不妥善解决不是20世纪的现象。罗马人死于含铅的饮用壶和牙齿填充物的铅中毒，美索不达米亚人死于土地盐碱化引起的饥荒，19世纪的伦敦人饱受烟雾、废物和污水处理不当的折磨。由于20世纪的经济和人口增长，这些问题已经扩散并在数量上大幅增长。对环境问题的认识和控制发展的能力也有所提高。那么总体资源和环境状况是好是坏？”这个规范性问题没有简单的答案，需要对资源和环境进行核算，为评估提供必要的资料和数据，目的是为了更好、更长期地规划自然资源的利用，有效地为国民经济统计、预测和分析服务，解决自然资源与经济发展脱节的问题。

　　3.2 自然资源核算概况

　　 挪威是最早建立独立机构来处理这些问题的国家之一。环境部成立于1972年，从成立开始就认识到，该部需要数据和研究作为政策制定和决策的基础和背景，决定应将自然资源核算阐述为所需信息的一致框架。20世纪70年代初，在几次经合组织和欧洲经委会会议上提出了一些指导方针。应挪威环境部的要求，中央统计局从1978年开始，开展自然资源核算和环境核算的相关研究工作。其内涵是，会计制度应在国民经济核算中补充自然资源信息，使资源和环境因素纳入传统的经济和社会规划成为可能。

　　 在选择自然资源核算的资源试点时，考虑以下标准：①资源应具有经济或政治重要性；②资源的主要统计数据应可用或可能以“合理成本”建立；③引入资源会计并非毫无争议；④资源核算中部门和商品的定义应尽可能遵循国民经济核算的定义。

　　3.3 自然资源分类

　　 挪威统计局认为“自然资源”是一个表面上直观易懂，但很难精确定义的概念。大多数作者为了缩小“自然资源”的含义，以生产和消费活动为出发点，认为经济活动从自然开始到结束：首先从自然中提取，然后排放到自然中；经济活动既不创造也不破坏物质，它们只是改变和移动物质。自然资源可以从几个方面进行分类，例如，根据资源的产权，是否存在资源市场，资源是否可再生；或根据资源的“本质特性”。在此基础上，挪威统计局将自然资源分为物质资源和环境资源两类。

　　3.3.1 物质资源

　　 该资源是可以从自然中提取或收获的有形资源，即死亡物质或自然形态的生物。物质资源的质量通常是重要的，但通常是一个限制因素，因此最受关注的是可利用的总存量。物质资源由矿产资源、生物资源和流动资源组成。

　　 不可再生和条件可再生资源共同构成了可耗竭的资源，即有可能找到使其自然供应接近零的开发模式的资源。即使谨慎开采，目前开采的可耗尽资源也会对未来的库存和潜在的收成产生影响。因此，这些资源的管理带来了关于衡量后代福利和消费时间偏好的问题。

　　 生物圈中的所有生命最终都依赖于流动资源，例如来自太阳的辐射。由此可见，生物资源的采收和其他物质资源的开发都是对流动资源的间接开采。然而，自然资源的分类通常是在人类首先利用资源的阶段进行的。因此，可以根据资源首次进入生产或消费过程的方式和位置，对同一物理资源进行不同的分类。例如水，它被视为水力发电的物质资源，但作为内陆休闲捕鱼的环境资源。

　　3.3.2 环境资源

　　 环境资源主要提供服务，而不是提供作为经济投入因素的商品。此外，环境资源的质量也非常重要。通常没有与服务相关的产权，也没有与服务消费或使用相关的直接成本。某些情况下，空气、水和土地可以归类为物质资源，但当资源的质量或状态决定其用途是地，它们被归类为环境资源。环境资源的特征是：环境资源是条件可再生资源，对资源的适当管理和使用可以确保服务的无休止流动。来自空气、水和土壤的服务是人类生活的先决条件，因此具有不可替代性。大多数物质资源是可替代的，但重要的环境资源却没有这一属性。因此，对环境资源的错误管理可能比对物质资源的错误管理严重得多。大多数物质资源在市场上买卖，但环境资源很少交易，因此没有价格。尽管物质资源市场往往不完善，但市场价格仍然为消费者和资源管理者提供价值信息。环境资源缺乏类似的信息系统，因此使这些资源的管理复杂化，需要强制实施市场或法规，以向消费者发出信号，表明并非所有这些资源的使用都是免费和无成本的。

　　3.4 物质资源核算的框架体系

　　 根据自然资源分类，挪威建立了物质资源和环境资源核算体系，成为组织重要自然资源管理和管理所需数据的一致框架。

　　 物质核算对资源基础、储量和物质使用的公正进行评估。核算以实物单位为主，但应补充价格信息。物质资源核算的主要框架分为三部分：第Ⅰ部分是储量核算，第Ⅱ部分是开采、转换和贸易核算，第Ⅲ部分是消费核算。

　　 不同物质资源的核算，所侧重的核算部分有所不同。像鱼类这样的生物资源需要一个相对详细的储量，说明不同种类和类型的鱼类种群的年龄结构和分布。而鱼类核算的第Ⅲ部分—资源利用—非常简单，因为很少有部门将鱼类作为其生产的投入要素。但是对于能源而言，情况恰恰相反，因为能源几乎是所有生产部门的重要投入要素。储量部分相对简单，而第Ⅲ—资源利用—则相当复杂。

　　3.5 自然资源核算的主要内容

　　3.5.1 能源核算

　　 资源基数评估和能源储量评估构成了能源核算的第Ⅰ部分。每当有新的发现或估算的资源需重新估价时，必须调整资源基数进行估算。能源储量的评估，即利用现有技术、价格和成本水平可获利开发的资源基数部分，可能会受到资源基数评估调整的影响。此外，储量将随开采技术、勘探成本、开采成本、运输成本和产品的市场价格而变化。能源储量核算分为未开采储量和已开采储量。本期调整和开采的更正在期末给出新的评估数。

　　 能源核算的下两个部分描述了经济中能源的额外利用和使用。商品和部门总量的定义与国民经济核算中的定义相同。核算中的大部分日常利息与核算这一部分数据的使用有关，用于监控和规划。

　　 本核算第Ⅱ部分对开采部门的描述包括能源商品、煤炭、焦炭、燃料木材、原油、天然气、各种炼油产品和电力。本部分核算编制了生产水平和一次能源净产出，还提供了有关能源商品国际贸易和库存变化的数据。

　　 经贸易调整、库存变化和转换损失提取的净能源构成挪威工业和家庭部门的能源供应。由于能源是几乎所有生产部门的一个重要投入要素，覆盖的生产部门数量约为140个，能源核算第Ⅲ部分相当详细。

　　3.5.2 森林核算

　　 虽然森林核算在描述资源基数、储量、开采、贸易和使用方面原则上等同于能源核算，但这两种核算对各部分的重视程度不同。首先，森林是挪威少数几个生产部门的投入要素。因此，对森林和森林产品使用的描述仅包括国民经济核算中出现的部分部门。其次，与能源不同，森林是一种条件可再生的生物资源。森林经营中的主要问题是确定森林的“最优”采收率。因此，森林核算中的储量和开采部分比能源核算中更受关注。森林核算的消耗部分与能源核算密切相关，因为木材要么转化为其他产品，要么用作能源。

　　3.5.3 鱼类核算

　　 鱼类是挪威重要的经济资源。相对而言，很少有部门将鱼类作为其生产的投入要素，因此鱼的消费量很少。鱼类是一种条件可再生的生物资源，繁殖时间3～7年。这可以与森林自我繁殖所需的20～80年相比。因此，着重描述鱼类的年龄结构。此外，鱼类是一种流动资源，除按类型和年龄分类的储量外，核算的资源基数和储量部分还应包含地理信息。鱼类是挪威重要的出口商品，与大多数其他物质资源相比，对鱼类贸易的描述更为详细。

　　4 对我国的启示

　　 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念、新思想、新战略，为推进新时代自然资源管理工作提供了根本遵循和行动指南。可借鉴挪威自然资源管理的成功经验，开创我国自然资源管理工作的新局面。

　　4.1 资源管理体系比较分散，部门之间分工合作比较普遍

　　 从挪威部门分布来看，不同的自然资源类型分别由不同部门管理。气候与环境部，贸易、工业与渔业部，石油与能源部，农业与食品部，地方政府与现代化部等部门对自然资源开发、利用与生态保护均具有相关的管理职责，但各有侧重、分工协作。在土地利用方面，涉及农业与食品部及地方政府与现代化部两个部门；如果要开发水电站，则必须由石油与能源部管理。在矿产资源方面，涉及贸易、工业及渔业部及地方政府与现代化部两个部门，主要是矿业开发必须符合区域规划与市级规划的许可。在海洋管理方面，涉及气候与环境部，贸易、工业与渔业部两个部门；如果要开发油气资源，必须由石油瑟能源部管理。在水资源管理方面，涉及气候与环境部，贸易、工业与渔业部，石油与能源部等三个部门。在森林管理方面，涉及气候与环境部，农业与食品部两个部门。

　　4.2 高度重视自然资源的全民共享，对自然资源保持一定程度上的国家控制

　　 挪威是高福利国家，其根本特征是以国家为核心。政府通过其强大的财富再分配功能调整市场竞争所带来的不平等。为整个社会提供更好的保护。挪威社会的价值观植根于平等主义理想，认为资源财富应由全民享有。挪威的经济活动在很大程度上是以水电和油气生产等自然资源为基础的，这些活动都涉及大量的经济租金。为了确保经济租金的内在价值造福于整个社会，挪威政府很重视对这些资源保持一定程度的国家控制，实行国家直接经济利益，通过直接的国家所有制以及收购和许可证方法进行控制，在石油和天然气开发领域表现尤为明显。挪威将自然资源收益纳入主权财富基金，实现了社会财富再分配和全民共享。

　　4.3 十分关注环境保护框架下可接受的资源开发所带来的经济收益，并将此作为促进国家繁荣与福祉的重要源泉

　　 挪威认为全国范围内共同价值的创造，决定了挪威的繁荣和福祉。因此，挪威的自然资源管理相关部门在其管理职能中，明确提出了要促进资源的开发利用，从而实现资源经济价值的最大化。比如贸易、工业与渔业部主要责任是制定和管理有关挪威商业活动的政策框架，目的在于在挪威能源进行有效和环境友好的管理来确保创造高价值。农业与食品部负责粮食政策和农业政策，努力实现以农业和农产品为基础的经济增长和就业。以此来看，资源的重要性在于是否可以促进经济的繁荣，增进社会的福祉，并提高人们的生活质量。

　　4.4 自然资源管理相关机构实现资源管理、产业管理、生态管理的融合，并重视资源文化在其中的作用

　　 挪威实现了资源管理、产业管理、生态管理的融合。以贸易、工业与渔业部为例，由挪威地质调查局开展地质调查、矿产资源调查等工作，由挪威矿业局负责矿产资源的开发管理，并注重在矿产资源开发过程中的生态环境保护。再比如农业与食品部，既开展土壤研究、水土保持等资源管理工作，也制订促进农产品的生产与发展等产业政策。此外，由于挪威历史悠久，非常重视资源开发利用中的资源文化保护。比如农业与食品部在驯鹿管理中提出，其政策目标是在经济、生态和文化上可持续地利用牧民资源。气候与环境部专门将文化遗产部门纳入其管理范畴，统筹管理生态环境与资源文化。

　　4.5 高度重视科技创新的作用，将其视为实现资源开发与环境保护的重要途径

　　 挪威高度重视环境保护工作。早在1972年，挪威就设立了环境部，是世界上第一个在政府中设立环境部的国家。统筹兼顾资源开发效益最大化和生态环境保护，只能依靠科技创新来实现两者之间的平衡。贸易、工业与渔业部专门设立了研究创新部门，通过研究和创新政策，促进利润的增长、研究成果应用的增加、创新活动的提升。其下设立的“创新挪威”企业，认为气候变化、资源短缺和城市化导致的问题为公司发展创造了机会，致力于商业创新和地区发展。气候与环境部下属的Enova SF企业致力于温室气体排放的减少、能源和气候技术的研发。

　　4.6 重视自然资源核算，将其作为国家决策支撑的基础

　　 挪威是最早开展自然资源核算研究的国家之一，探索建立的自然资源核算框架体系，促进了生态环境的改善，提高了人民的福祉，为国家自然资源管理提供了重要的决策支撑。

　　 党的十八届三中全会提出要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。自然资源核算是编制自然资源资产负债表的首要工作，是建立我国自然资源资产负债表制度的基础。我们应借鉴挪威经验，进一步细化自然资源核算范围的分类，建立科学的自然资源资产分类体系，对实物量核算和价值量核算并重，积极采用第三方评估方式对自然资源资产核算进行评价，提高自然资源资产核算的准确性和水平，逐步建立符合我国资源国情的自然资源核算体系。

　　     摘自：《国土资源情报》2019年第3期