印度尼西亚矿业投资环境

　　印度尼西亚矿业投资环境

　　1 矿产资源与矿业发展基本情况

　　1.1 主要矿产资源与储量

　　 印度尼西亚矿产资源丰富，已发现的矿产资源有石油、天然气、煤炭、镍、铜、金、锡、钼、钴、铁矿石、铝土矿、锌、铅、稀土等。截至2018年底，已发现的镍矿储量为2100万t,铜矿储量为5100万t，金矿储量为2500t，锡矿储量为80万t，铝土矿储量为12亿t，分别占世界总储量的23.6%、6.1%、4.6%、17.0%和4.0%。此外，根据可得资料。截至2017年底，印度尼西亚还有煤炭探明储量226亿t，约占世界煤炭总储量的2.2%。

　　1.2 主要矿产品产量

　　 印度尼西亚是世界第2大镍矿和锡矿、第5大煤炭和第8大铜矿与铝土生产国。2017年，印度尼西亚镍矿产量为33.1万t，锡矿产量6.0万t，煤炭产量4.62亿t，铜矿产量69.4万t，铝土矿产量129.4万t，分别占世界总产量的15.3%、16.2%、6.0%、3.5%和0.4%。

　　1.3 目前正在进行的矿产勘查与开发项目

　　 截至2019年3月底，印度尼西亚正在进行的矿产勘探与开发项目超过百余个，涵盖煤炭、镍、铜、金、铁矿石、锡、铝土矿、锌等多个矿种。其中，较大的勘探与开发项目包括BEP煤矿项目、Wed Bay 镍钴项目、Gag Island镍铁钴项目、Elang-Dodo金铜银项目、Jogiakarta铁矿项目、PomalaaEast 镍矿项目、La Sampala 镍钴项目、Poboya金矿项目、Pendopo煤炭项目、Pungkut金铜项目、Meliau铝土矿项目等等。

　　2 主要矿业法律与矿业管理的基本框架

　　2.1 主要矿业法律

　　 印度尼西亚2009年1月生效实施的《矿产和煤炭采矿法2009》是其目前矿业管理的主导性法律和基础性法律。该法奠定和明确了印度尼西亚矿业管理的原则、基本框架和主要内容，包括采矿区设立的程序和标准，采矿商业区，国家储备区，小规模采矿区和特别采矿商业区，获得采矿许可证的程序和要求，采矿许可证持有者的权利与义务，许可证的中止和期满，采矿服务，矿业土地的利用以及犯罪处罚规定等。

　　 该法确立了印度尼西亚矿业活动的三种主要矿业权形式，即采矿商业许可证、小规模采矿许可证和特别采矿商业许可证。其中，采矿商业许可证又分为勘探采矿商业许可证和生产采矿商业许可证两种。勘探采矿商业许可证简称为勘探采矿许可证，生产采矿商业许可证可简称为生产采矿许可证。同样，特别采矿商业许可证也分为勘探特别采矿商业许可证和生产特别采矿商业许可证两种。

　　 特别法律，IUP主要授予：①工商实体，包括国有公司、地区所有公司和外商投资公司；②合作企业；③印度尼西亚个人。IPR主要授予：①印度尼西亚公民个人；②社区团体；③合作企业。IUPK主要授予：印度尼西亚实体，包括国有实体、地区所有实体或私人实体。国有实体和地区所有实体有获得IUPK的优先权。

　　 按矿产资源的工业利用特点，该法将印度尼西亚的采矿业分为两大基本类型：非煤矿产采矿业和煤炭矿产采矿业。其中，非煤矿产采矿业又分为放射性矿产采矿业、黑色矿产采矿业、有色矿产采矿业和岩石采矿业等四类。各类不同矿产的采矿活动，有不同的管理要求。

　　 除《矿产和煤炭采矿法2009》外，印度尼西尼管理矿业活动的其他重要法律法规还包括《空间规划法2007》、《林业法2004》、《环境法2009》、《关于矿业区的政府规章2010》、《关于培育和监督实施矿产和煤炭采矿业管理的政府规章2010》、《关于在矿产和煤炭矿业活动中地区授予、许可和报告程序的部长规章2018》、《关于矿产和煤炭矿业的部长规章》、《关于评估发放矿业许可证程序的部长规章》等。

　　2.2 主要矿业管理机构

　　 能源和矿产资源部是印度尼西亚中央政府管理矿业的主要机构，其主要职能包括：代表国家制定矿产资源和地矿产业政策，颁布和执行矿业法规，并通过政策导向、矿业执法进行全国矿业的监督和管理；进行全国基础地质调查、广义环境地质调查和研究、矿产资源总量调查和评价研究，为引导矿业投资提供信息和咨询服务。

　　 在印度尼西亚，有许多指定的金属矿产和煤炭矿产的采矿业许可证区，一般要通过拍卖程序才能授予给公司实体、合作企业和个人。在赢得采矿业许可证区投标后，相关公司实体、合作企业或个人才能进一步申请采矿商业许可证。其基本程序在致如下：在决定开放投标程序前，政府先与议会和区域政府进行协商，在协商基础上，将所规划的采矿区中的一部分决定为采矿商业区。采矿商业区有如下特点：①有含煤炭、金属矿产、放射性矿产、非金属矿产等的地层或岩石信息；②有金属矿产、放射性矿产、煤炭矿产、非金属矿产或岩石地层的地质信息披露；③有潜在的矿产或煤资源；④有1种或1种以上类型的矿产；⑤不与小规模采矿区或国家保护区重叠；⑥构成可用作可持续采矿活动的地区；⑦构成采矿活动标志区等。在此之后，经过招投标程序，对于投标获胜者，采矿商业区的一部分地区将被授予采矿商业许可证。一旦采矿商业许可证区的投标获胜者被确定，则投标获胜者就可进一步向相关政府申请具体矿产的勘探采矿许可证。在勘探阶段，完成可行性研究的采矿公司可进一步申请生产采矿许可证，实施矿山建设和采矿运作等活动。

　　 非金属矿产和岩石的采矿业许可证，一般是公司实体、合作企业或个人通过向许可证发放机构提交申请的方式而获得。

　　2.3 矿业管理体制

　　 一般说来，印度尼西亚的矿业管理实行的是分权体制。即中央政府、省政府和地方政府对矿业管理有各自的权限和管理职责。

　　 根据《矿产和煤炭采矿法2009》，中央政府管理矿业的职责是：①制定国家政策；②制定法律和法规；③制定国家标准和指南；④制定国家矿产和煤炭采矿许可证体系；⑤在与区域政府协商和咨询众议院后，制定采矿区；⑥发放采矿区许可证，解决公众冲突，管控位于超过1个省区和距海岸线超过12英里海域的采矿活动；⑦发放IUP，解决公众冲突，管控对1个省以上或距海岸线超过12英里水域有直接环境影响的生产矿业活动；⑧发放勘探IUPK和生产IUPK；⑨评估地区政府发放的已引发环境损害的生产采矿许可证；⑩制定矿产资源生产、营销、使用和保护政策；⑾制定社区的合作和授权政策；⑿制定源自矿产和煤炭采矿的非税国家收益政策；⒀培育和监督地区政府的矿产和煤炭采矿管理，引导和管控矿业领域的细则制定；⒁开展库存盘点、检查、研究和勘探活动，以获取矿产和煤炭数据和资料，作为制作采矿区和国家保护区的依据；⒂管理国家层次上的地质信息、矿产和煤炭资源潜力信息和采矿信息；⒃监督和管控采矿后矿区土地的复垦；⒄编制国家层次上的矿产和煤炭资产负债表；⒅发展和提高采矿活动的增加值；⒆提高中央政府、省政府和市政府在矿业活动中的管理能力。

　　 省政府管理矿业的职责和权力是：①制定矿法附则；②发放采矿许可证，调解公众冲突，管控位于一个县市以上或距海岸线4～12英里水域的矿业活动；③发放IUP、解决公众冲突，管控对超过1个市区或距海岸线4～12英里水域或直接环境影响的生产采矿活动；④开展库存盘点、检查、研究和勘探，以获取其管辖范围内的矿产和煤炭数据和资料；⑤管理本省内的地质情况信息；⑥编制本省矿产和煤炭资产负债表；⑦发展和提高本省采矿活动的增加值；⑧通过监督环境保护工作，扩大和提高公众在矿业活动中的作用；⑨根据其管理权限，协调发放许可证和管控采矿区的炸药使用；⑩向部长和地区首长/市长提交有关生产、国内销售和出口数据的信息；⑾监督和管控采矿后矿区土地的复垦；⑿提高省政府和地区/市政府在矿业活动中的管理能力。

　　 地区首长/市长管理矿业的权力和职责包括：①制定细则：②发放IUPT IPR，解决公众冲突，管控位于本地区/市内或距海岸线4英里以内水域的矿业活动，包括生产采矿活动；③开展库存盘点、检查、研究和勘探，以获取有关矿产和煤炭的数据和资料；④管理本地区/市内的地质情况信息、矿产和煤炭资源潜力信息和采矿信息；⑤编制本地区/市矿产和煤炭资产负债表；⑥通过监督环境保护工作，发挥地方社区在矿业活动中的作用和授权地方社区等。 需要指出的是，在印度尼西亚的矿产资源管理中，中央政府占主导地位。如地区首长/市长必须就采矿活动的管理情况每半年向省长提交书面报告。而主管省长或地区首长/市长必须就采矿活动的管理情况每半年向部长提交一份书面报告。

　　 自2018年起，印度尼西亚的矿业管理制有一定变化。根据能源和矿产资源部部长法规第11/2018号，地区首长/市长对矿业管理的权力被撤销并划归给了省政府。因此，在目前的矿业管理和采矿许可证发放中，主要是两级政府，一级是中央政府，另一级是省级政府。其各自履行法律规定的职责和权限。

　　 需要明确的是：除以上描述的中央政府职责和权力外，在下列情况下，也由能源和矿产资源部部长发放相关采矿许可证：①如果采矿位置、选矿加工和提炼位置和特殊终端位置穿越省边界或与其他国家有一个直接的边界时的生产IUP；③在采矿商品供给来自加工和提炼地点跨越省的边界、由PMA公司提交申请等情况下，特别用于选矿和提炼活动的生产IUPs；④在整个印度尼西亚境内给予服务的采矿服务商业许可证，以及用于PMA公司的IUPs。在另外一些情况下，则由印度尼西亚各省省长负责发放相关采矿许可证；①如果运输和出售活动发生在一个省境内的话，特别用于运输和出售的生产IUPs；②在采矿产品的供给来自同一省的加工和提炼设施、加工或提炼设施位于同一省内等情况下，具体用于选矿加工和提炼活动的生产IUPs；③仅在一省内给予服务的采矿服务商业许可证。

　　3 主要矿业（管理）政策和规定

　　3.1 矿产勘查

　　 与许多国家不同，在印度尼西亚，开展矿产普查活动也需要勘探采矿许可证。这里普查活动一般是指对区域地质情况和矿化特点进行大致了解的地质调查活动。

　　 在印度尼西亚，勘探是指获取和了解矿产位置、形状、规模、展布、质量和数量等详细情况以及有关社会和环境信息的矿业活动。开展勘探活动需要获得勘探采矿许可证。

　　 在勘探活动过程中，所获得的资料数据要定期提交。对于打算放弃的地区，也需要提交各种已获得的地质资料。勘探工作结束时要提交勘探报告。

　　 根据印度尼西亚法律，在已发放的非金属矿产、金属矿区、岩石和煤炭的勘探IUP地区，IUP可发放给第三方，用来管理不同地点所发现的其他矿产资源，但一般是在考虑第一IUP持有者的意见之后发放。在印度尼西亚，勘探许可证不能转让，不能抵押。

　　 印度尼西亚不同矿产的勘探采矿许可证有效期不同。黑色金属的勘探采矿许可证有效期最长为8年。有色金属勘探采矿许可证有效期一般为3年，但对某些类型，有效期最长可为7年。岩石矿产勘探采矿许可证有效期最长为3年。煤炭勘探采矿许可证有效期最长为7年。此外，对不同的勘探IUP持有者，其授予的WIUP面积也不同。非金属矿产的勘探IUP持有者，其被授予的WIUP面积最小为500 hm2,最大为2500 hm2。金属矿产的勘探IUP持有者，其被授予的WIUP面积最小为5000 hm2，最大为10万hm2。

　　 勘探采矿许可证区投标获胜者需要在收到投标获胜通知的5个工作日内提交勘探采矿许可证申请，未在5个工作日内提出申请者被视为放弃。

　　 勘探采矿许可证持有者和勘探特别采矿许可证持有者必须每半年就社区发展和授权项目的实施情况或进展情况向主管部长、省长或地区首长/市长提交一份报告。

　　3.2 矿产开发

　　 在印度尼西亚进行矿产开发，要先获得生产采矿许可证。获得生产采矿许可证的基本技术要求是：①完整勘探报告；②可行性研究报告；③复垦和后矿山管理计划；④工作计划与预算计划；⑤开发主矿产和相关支持设施计划等；生产采矿许可证或生产特别采矿许可证不能转让给第三方。

　　 在收到生产采矿许可证的6个月内，生产采矿许可证持有者就在生产采矿许可证区通过放置木桩的方式建立矿区边界标志线，矿区边界标志线需要在生产活动开始前完成。

　　 法律规定，许可证持有者必须要向部长或省长或地区首长/市长提交所有在勘探和生产过程中所获得的数据和资料。一般要求是：如生产采矿许可证是由地区首长/市长所发，则必须就矿产或煤炭活动业绩的工作计划和预算情况定期向地区首长/市长提交书面报告，并向部长和省长提交一份复制件；如许可证是由省长所发，则必须就矿产和煤炭采矿活动业绩的工作计划和预算定期向省长提交一份书面报告，同时向部长提交一份复制件；如果生产采矿许可证是由部长所发，则生产采矿许可证和生产特别采矿许可证持有者必须就矿产和煤炭采矿活动业绩的工作计划和预算情况定期向部长提交书面报告。每年的工作计划和预算应在年度结束前的45个工作日内提交给部长、省长或地区首长/市长。生产采矿许可证持有者也需要定期就其经营计划及完成情况提交报告。

　　 此外，生产采矿许可证持有者和生产特别采矿许可证持有者也必须每半年就社区发展和授权项目的实施情况向主管部长、省长或地区首长/市长提交一份报告。

　　 根据印度尼西亚《矿产和煤炭采矿法2009》，IUP或IUPK发放仅针对一种类型的金属矿产或煤炭。如在其管理的采矿许可证区中，发现了其他矿产，则矿权持有者有开发、管理的优先权。如果矿权持有者打算管理、开发新发现的矿产，部长将根据IUP持有者提交的申请建立新的矿业区或特别矿业区，IUP持有者需向部长申请新的IUP或IUPK，并建立新的商业实体。IUP持有者也可明示其不管理所发现新矿产的意向。根据法律，不打算管理其新发现矿产的许可证持有者应妥善管理好新发现矿产，以免第三方能从中受益。对于新发现矿产，部长可授予生产采矿许可证给第三方。

　　 对不同矿产的生产，其生产采矿许可证有效期不同。金属矿产最长有效期为20年，可延长两次，每次10年。非金属矿产，最长有效期为10，可延长两次，每次5年。但对于某些类型，有效期最长可为20年，也可延长两次，每次10年。煤炭矿产，最长有效期20年，可延长两次，每次10年。

　　 因不可抗力等原因，采矿活动需要暂时中止时，需要先提出申请并获得批准。中止时间最长为1年，可延长一次，最长为1年。如中止期满前，许可证持有者已准备好恢复生产的话，则应向主管部长、省长或地区首长/市长报告。

　　 在支付勘探费或生产费后，矿权持有者有权拥有矿产，包括矿产副产品，但不包括放射性矿产。

　　3.3 矿业投资

　　 自2007年新的《投资法》和2009年新的《矿产和煤炭采矿法》颁布实施以来，印度尼西亚总体奉行了鼓励外国矿业投资的政策，但实践中一些做法有可讨论之处。

　　 根据印度尼西亚《投资法》，外国投资者在印度尼西亚开展矿业活动，只能以一个有限责任公司的外商投资公司形式开展，且需要不断减少持股比例。在印度尼西亚，外商占100%或大多数股份的公司被称为PMA公司。根据政府规章第GR 23/2010号，一个持有生产IUP的PMA公司在其5年生产后，需要逐渐出让其股份，即外方所持有的股份要出让给印度尼西亚政府、区域政府、国有公司、区域政府所有公司或国家私人公司。出让程序按以下次序进行：中央政府；省政府或市政府；国有公司；地区所有公司；国家的私人所有公司。但有一些例外情况，部长规章第9/2017号规定，持有加工和精炼生产运作许可证的PMA公司可以不出让其股份。

　　 另根据政府规章第23/2010号，在一个PMA公司中，只有在下列情况下，才能发生股权的改变：①对一个持有勘探IUP或IUPK公司来说，外国股份所有权不超过75%；②对一个持有生产IUP 各IUPK但由第三方进行选矿加工和精炼活动的公司来说，外国股份所有权不超过49%；③对一个持有生产IUP或IUPK且进行选矿加工和精炼活动的公司来说，外国股份所有权不超过60%；④对一个持有生产IUP或IUPK，并开展地下采矿的公司来说，外国股份所有权不超过70%。股份所有权的改变包括控制权的改变等，需要事先获得政府批准。

　　 放射性矿产的WUP由政府垄断管理。放射性矿产包括镭、钍、铀、独居石和其他开采的放射性材料。

　　 此外，印度尼西亚矿业法和政府规章第23/2010号规定，采矿公司有义务对其采矿产品在国内开展加工和精炼活动，即采矿公司出口的矿产品只能是在印度尼西亚已经过加工或精炼的矿产品。但据《全球生意印度尼西亚指南》资料，为鼓励下游采矿业发展，印度尼西亚政府于2017年1月11日又出台了政府规章2017年第1号和部长规章2017第5号，允许矿业公司出口低品位精矿产品，如镍和铝土矿低品位精矿另一个5年。此规定一出，在不同矿业公司中，产生了不同的反应。

　　 在印度尼西亚，生产采矿许可证和生产特别采矿许可证不能转让，但其所有权或股票可以转让。转让应在印度尼西亚股票交易所进行，但有一个基本条件需要满足，即已开展了某一阶段的勘探活动。此外，转让活动要通知主管部长、省长或地区首长/市长，并遵守相关法律。

　　 生产采矿许可证区的一部分可以转让，但要得到部长的批准。

　　3.4 矿山环境

　　 印度尼西亚管理环境的法律主要是《环境法》，其明文规定了开发自然资源包括矿产等必须要制作环境影响分析报告。AMDAL至少要包含如下报告文件：①调查范围；②环境影响评估；③环境管理计划；④环境监督计划等。此外，印度尼西亚政府规章2012第27号规定，所有需要准备AMDAL的各项活动在开展活动前都必须要获得环境许可证。

　　4 印度尼西亚矿业投资的有利因素及矿业投资环境评估

　　 我们分析认为，印度尼西亚矿业投资的有利因素包括以下几个方面：

　　4.1.1 国家政治总体较为稳定

　　 过去多年，印度尼西亚不算政治上非常稳定的国家。但近年来，印度尼西亚在民主与法治等多方面已日益走向正轨，相关体制和制度不断走向成熟，已成为世界上政治稳定性较高的国家之一。如以世界上政治稳定性最高的国家—格陵兰作为对比标准，假如格陵兰得分是100分的话，我们认为，印度尼西亚的政治稳定性得分至少应在75分。

　　4.1.2 矿产资源丰富，找矿潜力大

　　 印度尼西亚矿产资源丰富，成矿条件良好，已发现许多世界级矿床，包括格拉斯贝格铜金矿、巴图希贾乌铜矿、埃茨伯格铜金矿等，勘探和开发潜力大。

　　 印度尼西亚也是过去10余年世界矿产勘查预算投资较高的前20位国家之一。以最近5年为例，印度尼西亚每年预算勘查投资在7000万美元以上，占世界总勘查预算的比例一般在1.01%～1.66%之间。虽比不上世界勘探大国如加拿大、澳大利亚等，但明显高于东南亚其他国家，甚至高于印度。过去5年，印度尼西亚矿产勘查预算投资额及在世界上的位次。

　　4.1.3 政府鼓励矿业发展

　　 印度尼西亚政府鼓励矿业发展，欢迎外国投资。自2009年新矿业法实施以来，印度尼西亚政府多次表示，欢迎外商投资其矿产工业，并大力改善相关矿业投资环境，包括简化矿业审批流程等。尽管总体上说，与西方发达国家如加拿大、澳大利亚等国相比，印度尼西亚外国矿业投资政策仍显保守，一些规定较欠合理，但我们分析认为，其鼓励矿业发展的基本方针不会转变。

　　4.1.4 国家经济发展态势良好

　　 过去5年，印度尼西亚经济发展态势较为良好，GDP平均增长率达到5.1%，虽不是世界经济发展最突出的国家，但可认为是世界经济发展较为良好的国家。预期2019年印度尼西亚GDP的增长率为5.5%。世界上一些著名分析评估机构认为，未来一个时期，印度尼西亚经济发展会持续保持良好势头。

　　4.1.5 矿业在印度尼西亚经济中有重要地位

　　 矿业在印度尼西亚的国民经济中占有重要地位。以2015年为例，矿业占印度尼西亚GDP的产值约为4%，属于矿业占GDP比重较高的国家。

　　4.1.6 与我国关系总体较友好

　　 印度尼西亚奉行与中国友好的政策与战略。多年来，印度尼西亚与中国关系较为稳定，经贸联系不断发展，是我国在东盟地区的重要合作伙伴。2019年4月，印度尼西亚举行总统大选，佐科总统获得连任，为两国关系进一步发展增添了稳定力量。我们分析认为，未来，无论谁成为印度尼西亚总统，中国与印度尼西亚关系发展的大局都不会改变，因为中国和印度尼西亚的经济发展是互有需求。

　　4.1.7 地缘环境良好

　　 印度尼西亚是我国近邻国家。从我国广州到印度尼西亚首都雅加达直线距离只有3341公里，飞机行程只需5个小时。海路运输也极为方便，从我国上海/青岛/宁波/广州/天津港到印度尼西亚雅加达/勿拉湾港，货运航程只需8～11天，空间距离较近。两国时差也只有1小时，不存在倒时差问题。

　　 但印度尼西亚也存在如下一些不利于矿业投资的因素，包括：①矿业政策存在不连续、不稳定性问题；②基础设施欠发达； ③复杂的社会文化； ④较低效的政府管理等。

　　4.2 矿业投资环境评估

　　 我们应用影响矿业投资环境的15个最主要因素划分评估法，对印度尼西亚矿业投资环境进行了综合评估，认为目前印度尼西亚的矿业投资环境应处在“一般”和“良好”等级之间，向良好等级方向发展。

　　5 结 语

　　 印度尼西亚是世界上镍、锡、铜、金、铝土矿等资源大国，是我国重要的矿业合作伙伴。客观认识和定期评估印度尼西亚的矿业投资环境和走向，有利于我国企业正确认识矿业投资在印度尼西亚的潜力、机遇、风险和挑战，既不盲目跟风，也不错失时机。在充分收集、掌握信息的基础上，通过细致分析、认真评估和精心准备，就能降低风险、排队困难，有效把握成功的机遇和方向。

　　                                   摘自《国土资源情报》2019年第4期