国土空间规划体系下城市更新规划编制探讨

　　国土空间规划体系下城市更新规划编制探讨

　　    1、城市更新的演进与趋势

　　    1.1国内外城市更新的演进

　　    英国是世界上最早开始关注城市更新的国家。1930年，英国颁布格林伍德住宅法(Green-woodAct)，开始了大规模的清除贫民窟运动，以推土机式推倒重建方式大面积拆除城市中的破败建筑，全面提高城市物质空间形象。1958年，第一次城市更新研讨会在荷兰海牙市召开，城市更新的概念第一次被提出。早期西方国家的城市更新仅关注城市物质空间形态的更新改造，到了20世纪80年代，受全球经济调整影响，如何刺激地方经济、通过激励政策为私人投资提供良好的环境成为政府工作的重点，西方国家的城市更新进入了以市场为导向的地产开发时期。进入20世纪90年代，城市更新在改善物质空间的同时也开始关注社区历史建筑的保护和邻里社会关系的维持，由此进入社区更新阶段。总体看，西方国家的城市更新经历了从大规模推倒重建的城市美化运动，到以经济为导向型的城市更新，再到参与式的社区更新等阶段。

　　    由于我国城镇化进程要比西方国家晚，对城市更新的研究起步也比较晚，我国早期城市更新的相关研究经常与“有机更新”“旧城改建”等概念联系在一起。1983年，吴良镛提出“有机更新理论”，孕育了我国城市更新的重要思想。1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布后，“旧城改建”这一规划术语正式出现在官方文件中。20世纪90年代，我国开始在上海、北京、天津等大城市开展城市危房改建，主要以政府主导方式实施大规模的拆除重建或环境整治。旧城改建是我国城市更新的早期实践，与此同时也开展了相关学术理论研究。1984年全国首次旧城建造经验交流会在合肥市召开，1996年中国城市规划学会旧城改建与城市更新专业学术委员会在无锡市成立，我国关于城市更新的研究不断深化。随着我国土地市场和房地产行业不断发展，2000年以来，城市更新成为城市规划的热点话题，以广东省“三旧”改造为典型代表，探索了“政府主导，市场化运作”的更新改造模式，广州、深圳、佛山、上海、杭州等城市也相继开展了不同类型的城市更新工作探索。

　　    无论是在国内还是国外，城市更新从最原始的建设行为来看就是拆旧建新，随着城市化进程的加快，城市更新的内涵越来越丰富。在经济需求方面，土地是经济发展的重要空间载体，原有的用地功能或结构不符合新的经济发展需求，通过改变用地性质和空间结构等，衍生出新的产业，推动城市产业的重组；在社会需求方面，城市更新承载着缩小社会贫富差距、提高社会服务水平、增加就业机会、重建邻里关系和激发社会交往活力等多种社会需求，成为解决城市问题的重要手段；在文化需求方面，城市是历史文化的特殊载体，在更新过程中挖掘并激活历史文化，塑造体现当地历史文化特征的城市景观，可以实现历史文化的繁荣发展。由此可见，城市更新已从粗线条、大规模地推倒重建和单纯物质环境的改建逐步转向经济、社会、文化的综合治理。

　　    1.2国土空间规划视角下的城市更新规划

　　    城市更新规划是对城市建成空间的统筹谋划，具有战略性、综合性和可实施性。将土地利用总体规划、城乡规划等空间性规划融合成新的国土空间规划是国家层面的战略部署，随着国土空间规划体系建设的不断完善，城市更新规划的内涵也在不断丰富和扩展。国土空间规划背景下，城市更新规划的体系、目标和方法具有以下特征：

　　    (1)多层级的规划体系。根据城市更新工作要求，对应国土空间规划构建的从总体规划到专项规划再到详细规划的“五级三类”规划体系，城市更新规划应包括专项规划和详细规划（城市更新单元规划）两个层级。在国土空间总体规划的指导和约束下，编制城市更新专项规划，对城市存量用地的二次开发与保护利用进行战略性综合部署，以解决城市发展问题，实现城市发展战略目标。在城市建成空间进一步划分城市更新单元，编制详细规划，作为实施国土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设等的依据，统筹安排拆除与重建等活动，规范城市更新项目落地实施。

　　    (2)多维度的规划目标。城市更新对应经济、社会、文化等三个维度的需求，城市更新规划的经济目标要能体现提高土地利用效率和促进产业升级转型，社会目标要注重提高公共服务水平和城市生活品质，文化目标要坚持地方文化遗产的保护与传承。尤其是在维护社会公平方面，城市更新规划具有公共政策的基本属性，应通过精细化的更新配套政策，引导市场贡献更多的公共利益，为片区功能提升、环境再造提供所需的土地和空间；将底线控制、功能引导等不同的调节方式灵活组合成为公共政策杠杆，把契合不同发展阶段诉求的公共利益落实到各阶段的城市更新中。

　　    (3)协商式的规划方法。对接国土空间规划“三区三线”管控要求，城市更新面向城镇空间（城镇开发边界）内的存量建设空间，存量空间存在着多样的空间布局，包含着复杂的权属利益关系，常规分配式蓝图规划的技术路径无法解决土地增值收益再分配、市场参与机制等难题。城市更新规划只有尊重既有土地格局和权属关系，给予市场主体合法权益充分保障，通过政府、企业、原权利主体等多方协调，多轮利益博弈，才能确定可实施的方案。

　　    2、我国城市更新的顶层政策

　　    目前，我国虽然没有专门针对城市更新的法律法规，但是《城乡规划法》《土地管理法》《国有土地房屋征收和补偿条例》等明确了旧城区改造、土地改变用途和房屋拆迁安置等具体要求。在2018年国家机构改革之前，住房和城乡建设部和原国土资源部是承担城市更新职责的两大关键部门。随着国家机构改革和国土空间规划体系重构，关于城市更新与城市更新规划的顶层政策设计有待进一步整合优化。

　　    2.1住房和城乡建设部牵头的城市更新

　　    早期住房和城乡建设部的城市更新更多侧重建筑等物质空间的拆除重建，关注旧城改建，同时与历史文化名城保护紧密相连。2010年全面启动的城市棚户区改造工作是旧城改建的典型代表。通过大规模的棚户区改造，许多困难家庭的住房条件得到了改善。2017年，为解决“城市病”，部分城市开展了“生态修复、城市修补”试点，“城市双修”扩大了城市更新对象，丰富了城市更新内涵。海南省三亚市作为我国首个“城市双修”的试点城市，以治理河涌水系为重点，拆除大量违法建筑，优化城市景观风貌。2020年，住房和城乡建设部发布了《关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》（建办科电[2020]3号），对在城市更新改造中加强历史文化保护传承提出了具体要求。无论是棚户区改造、“城市双修”，还是历史文化名城保护，住房和城乡建设部牵头开展的城市更新工作通常以城市现实问题为着眼点，聚焦城市建成空间的完善，但是一般以分散的点状工程项目为主，缺乏在区域层面对存量空间进行统筹优化，对于土地增值收益的分配并未充分考量。

　　    2.2原国土资源部牵头的城市更新

　　    原国土资源部门主要是利用土地政策在城市更新中优化配置土地资源，以处置城镇低效用地、提高土地利用效率为主要导向，通过严控用地规模、优化用地布局、健全用地标准等措施推进土地节约集约利用。原国土资源部门开展的土地整治工作是以提高土地利用效率和产出率为目标。而城市更新作为土地整治的主要内容之一，本质就是对城镇低效建设用地的整治。我国已完成了两轮土地整治规划编制，分别提出了城镇低效建设用地再开发的规模目标与重点分布片区。2009年，广东省被原国土资源部列为全国节约集约用地试点示范省，全面启动“旧城镇、旧工矿、旧村庄”改造工作。“三旧”改造是国家给广东省的特殊政策，对现行土地政策有重大突破，简化了征地和供地手续，推动了土地增值收益再分配。依托“三旧”改造的政策红利，城镇化进程较快的广州市、深圳市等地区，城市更新进展迅猛。原国土资源部以土地政策为切入点，协调城市更新中土地资源再分配问题，激发了市场活力，但是对于建设空间形态的控制则较少考虑，对于城市发展规律与问题的把握不够透彻。

　　    2.3政策整合优化方向

　　    由此可见，以往住建部门和原国土部门关于城市更新的顶层设计均有一定的局限性，已无法适应新时代对城市更新工作的新要求，应进一步整合和优化。城市更新不仅仅是住房和城乡建设部牵头开展的城市建筑拆除重建，也不单纯是原国土资源部的土地政策调控。国土空间规划体系下，城市更新规划需要将土地政策导向下的用地重新规划和基于城市发展规律的空间形态设计紧密结合，实现存量用地优化配置与城市发展战略的协调统一；需要按照利益统筹的原则指导城市更新项目开展，除了确定用地面积数量指标外，应综合考虑容积率、绿地率、建筑高度等建设指标，同时对市政道路、公共服务配建提出具体要求。

　　    3、城市更新规划的地方实践

　　    广州、深圳作为我国超大城市和一线城市，城市化进程较快，也较早面对土地资源紧缺、人口密集、交通拥堵、设施老化等“大城市病”的困扰，城市更新成为其破解城市发展困境的重要手段。广州、深圳两市大力推进城市更新工作的实践经验也可为其他城市提供借鉴。

　　    3.1广州市城市更新规划实践

　　    《广州市城市更新办法》是指导广州城市更新工作的统领文件，以此为依据，广州市构建了中长期规划—片区策划—项目实施方案的城市更新规划体系。

　　    在中长期规划方面，针对“三旧”改造具体工作，广州市编制了2010年至2020年的“三旧”改造专项规划，后来结合城市更新工作的要求，对该专项规划进行修正，形成了2015年至2020年的城市更新专项规划，进一步明确了更新改造的面积和相关指引。另外，对应原国土资源部门土地整治规划的工作部署，广州市也编制了两轮土地整治规划，提出以全面改造、微改造等多种方式推进城市更新。

　　    详细规划方面，广州城市更新片区策划方案作为城市更新项目实施方案的指引及依据，包括产业升级、土地整备、征收补偿等内容。结合国土空间规划体系构建的要求，2020年，广州市提出了由国土空间详细规划单元进行规划统筹，片区策划方案、详细规划修改方案、实施方案同步编制、统一编制，由此形成城市更新单元详细规划。广州市城市更新单元是国土空间详细规划单元的一种类型，可以包括一个或多个城市更新项目，按照成片连片原则，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素划定；参照控制性详细规划修改的程序，城市更新单元详细规划编制包括了必要性论证和方案编制两个阶段。广州市城市更新单元规划编制在用地整理和土地增值收益分配等方面具有鲜明特色，首先是把用地权属归宗，完善历史用地手续、留用地核算、农地转用等土地整备工作作为方案编制的必要前提，另外也要求开展交通影响、规划环境影响、社会风险评估等若干专项评估，保障了方案编制的科学性和可实施性。

　　    3.2深圳市城市更新规划实践

　　    深圳是我国较早引入城市更新概念并开展城市更新具体工作的城市，2009年印发了《深圳城市更新办法》，把城市更新分为综合整治、功能改变、拆除重建等三种类型，由此确立了“政府引导，市场运作”的更新机制。

　　    总体层面，深圳已先后编制了三轮城市更新专项规划，规划的内容基本聚焦明确更新的规模和重点片区两大方面，对比发现，2010-2105年的深圳城市更新规模达到了顶峰，而更新重点片区也从中心区逐渐扩展到外围郊区。

　　    在详细规划层面，深圳市早在2011年就开始进行城市更新单元规划编制。深圳市城市更新单元规划需以法定图则（控制性详细规划）为基础，重点就更新单元的改造模式、土地利用、开发强度、配套设施、道路交通及利益平衡等方面做出详细安排，具有与法定图则（控制性详细规划）相等的效力，是进行城市更新和规划管理的基本依据。深圳市城市更新单元规划重点关注利益统筹等问题，除了通过对规划建筑规模及功能配比进行控制外，还通过捆绑建设移交城市基础设施、公共服务设施、其他城市公共利益项目、创新型产业用房、人才住房和保障性住房、人才公寓等途径促进利益平衡。

　　    3.3对比小结

　　    广州市、深圳市的城市更新规划工作基本都遵循顶层政策—中长期发展规划—城市更新单元详细规划的框架。广州、深圳两市的《城市更新办法》通常是城市更新工作的统领性文件；中长期规划规划与国民经济发展五年规划的年限保持一致，内容涵盖城市更新规模、重点片区和更新指引等内容；在详细规划方面都制定了编制指引等技术文件，规范城市更新单元规划编制，并且均在利益统筹方面做出了一定的探索，规划审批、成果内容体系、单元划定、规划主要内容、专题内容等方面则体现一定差异性和地方特色。

　　    4、国土空间规划体系下的城市更新规划编制建议

　　    为实现城市更新涉及的经济、社会、文化等多元目标，国土空间规划体系下的城市更新规划应采取协商式的编制方法，包括城市更新专项规划和城市更新单元详细规划两个层级。

　　    4.1城市更新专项规划编制建议

　　    城市更新专项规划作为国土空间规划体系中的重要专项规划之一，是落实国土空间总体规划要求，指导城市更新工作的战略性文件，也是城市更新单元规划编制的重要依据。城市更新专项规划应明确更新目标，提出重点改造区域和更新对象，并明确实施指引。

　　    4.1.1明确更新改造的规模

　　    摸清存量用地现状是城市更新改造的基本前提，实时掌握存量用地的数量和分布是城市更新规模测算的重要依据。编制城市更新专项规划需通过现状调研、遥感影像、大数据等手段，全面调查存量用地的总量及分布情况，并对土地利用、现状建设、设施配置、地均产出等进行综合判断，预测城市更新改造用地潜力；最后，结合国土空间总体规划确定的建设用地规模、国土开发强度等指标，以及耕地保护和生态空间保护的具体要求，提出规划期内城市更新改造的规模目标。

　　    4.1.2确定更新改造的重点片区与指引

　　    城市更新专项规划具有战略性，应根据国土空间总体规划确定城市空间战略和结构，结合存量用地分布特征，确定城市更新的重点片区。按照不同的片区，通过全面评估区域交通、市政设施等承载力，明确各片区存量改造规划建设规模上限，同时提出公服配套建设、生态环境修复等具体要求；最后，根据不同的更新对象，提出拆除重建、综合整治等不同的更新策略，综合考虑政府和市场等多种因素，合理安排城市更新实施时序。

　　    4.2城市更新单元规划编制建议

　　    城市更新单元规划作为指导城市更新项目落地实施的法定规划，是土地资源利益分配的工具，其核心内容主要包括土地整备和开发建设方案两部分。

　　    4.2.1开展土地整备并确定更新改造范围

　　    土地整备工作涉及建设用地规模置换、三地（边角地、夹心地、插花地）规整、农地转用、拆旧复垦、留用地核算等内容，需要灵活运用好各类土地政策，明确可以进行改造的用地及其改造途径，是利益统筹的核心环节。

　　    开展土地整备首先需要厘清用地权属边界。土地及建筑物信息核查是判断项目是否符合城市更新政策和土地发展相关权利再分配的基础，因此需要明晰更新单元内现状土地及建筑产权关系，界定权属边界，涉及违法用地与违法建设等的应该完善相关手续。

　　    通过土地整备工作可以确定更新改造范围。从土地的使用特征来看，更新单元范围包括了拆除范围、建新范围；从土地的权属特征来看，更新单元范围又包括了权利主体使用范围、用地置换范围、移交范围等。拆除已有建筑物是城市更新的必然程序，拆除范围的划定必须以建筑权属核查为基础，除了拆除范围外，城市更新单元内的边角地、夹心地、插花地等零星未出让的国有土地可以纳入城市更新规划一并更新改造，但需满足有关比例控制要求，未建设用地因规划统筹需要划人城市更新单元的，在征得土地使用权人同意后，可以进行用地腾挪或置换，使得地块更加规整，更有利于开发建设。

　　    4.2.2绘制开发建设方案重构城市空间

　　    开发建设方案是城市更新单元规划编制的最终蓝图。在土地整备的基础上进行方案设计，需要明确各类建设指标，其中最核心的是开发建设量。与开发建设量密切相关的拆建比（更新改造前后的总建筑面积之比）直接反映了项目成本和收益的经济平衡关系，但却不能反映项目的公共利益贡献，与开发主体的经济收益无法直接挂钩。因此，核算开发建设量，计算容积率还需考虑道路、公共服务设施、市政服务设施，依据土地贡献率等给予相应的建设量奖励，即可以用基础建筑面积+移交建筑面积+奖励建筑面积的方式确定最后的容积率。此外，开发建设方案还需严格落实公共配套设施的具体要求，合理配置公共服务设施。同时制定利益平衡方案，落实公共利益捆绑责任，明确无偿移交政府的独立用地，包括城市更新项目配建的创新产业用房和公共配套设施。

　　    城市更新单元规划的成果将最终体现在城市空间的重构上。在开发建设方案的基础上进行城市空间的重构，促进城市功能的完善，以实现更新目标。在产业空间方面，城市更新单元规划必须与产业发展需求相适应，保证产业空间供给，通过开展面向产业需求的多层次服务体系研究，合理组织空间布局模式；在生活空间方面，规划需在城市空间组织、建筑形态控制、景观环境设计、公共空间等方面进行设计指引，明确通道、连廊、地下空间等整体开发要求，同时注重历史文化片区的保护与活化，营造宜居的生活环境。

　　    5、结语

　　    城市更新从粗线条、大规模地推倒重建逐步转向经济、社会、文化的综合治理。国土空间规划体系下，城市更新规划具有多层级的规划体系、多维度的规划目标、协商式的规划方法等特征。面向存量空间，坚持利益统筹，构建从更新专项规划到详细规划的城市更新规划体系：城市更新专项规划应体现战略性，明确更新规模、重点片区等内容；城市更新单元规划作为指导城市更新项目落地实施的依据，应综合土地整备和建设方案设计，促进产业升级转型、维护社会公平、坚持传承历史，以实现城市空间的提质增效。

　　                           摘自：《中国国土资源经济》2022年第5期