产业用地市场化配置的影响要素、瓶颈和策略

　　产业用地市场化配置的影响要素、瓶颈和策略

　　    引言

　　    经济体制改革的核心任务之一是资源配置方式的选择和不断完善。产业用地市场化配置是推进社会主义市场经济建设，深化要素市场化改革的核心内容；是优化产业用地功能，提升产业用地利用效率，畅通资源循环通道，提升土地市场活力的重要举措。当前，产业用地市场化配置的实践探索正在不断推进，同时受社会经济发展阶段、发展环境、发展规模等影响，不同市场主体对产业用地市场化配置的目标、规则、要素、环节等有不同认识，因此，应加强产业用地市场化配置影响要素、配置瓶颈、配置策略的探索研究，着力破解阻碍产业用地市场化过程中的难点堵点，促进产业用地的高质量运营，加快产业用地市场化配置的进程。

　　    1、产业用地市场化配置的内涵和目标

　　    1.1内涵

　　    在我国土地公有制背景下，产业用地市场化配置的内涵可以理解为拥有土地所有权或使用权的市场主体（政府或使用权人）根据产业用地供求情况和土地价格水平，依托土地（或资产）交易平台和市场交易规则，自主买入或卖出产业用地的过程。产业用地具有公共资源属性，是一种总量有限、不可移动、可重复利用的特殊商品，因此产业用地市场化配置是一种有条件的、不完全竞争状态下的市场化运行机制。

　　    加强产业用地市场化配置，有利于市场主体及时准确掌握供求情况，运用价格机制调节供求关系，通过竞争机制调节产业结构，提高劳动生产力，提升产业用地的利用效率。同时，产业用地市场化配置正处于探索和发展过程中，应避免过分注重自身利益产生资源浪费、用途偷换、环境污染等一些不良行为。因此，在产业用地市场化配置过程中还要注重公共利益，发挥政府的监管作用。通过建立“有效市场+有为政府”联合机制，一方面充分发挥土地市场在产业用地资源配置中的决定性作用，让产业用地价格回归其价值本身，正确反映和调节市场供求关系；另一方面持续增强政府在开放环境中动态维护市场稳定、经济安全的能力，综合实现产业用地畅通有序流动、高效公平配置、价格市场决定和利益风险平衡。

　　    1.2配置目标

　　    目前，我国很多地区和城市面临资源环境紧约束和经济转型发展的机遇和挑战，新增建设用地空间逐步缩小，存量建设用地盘活利用压力不断增大，区域功能调整、城市空间重塑、产业升级转型、企业兴衰更替等内外部环境和政策变化，对优化产业用地配置提出了非常高的要求。

　　产业用地市场化配置作为土地要素市场配置的主要内容，应当以促进地区和城市经济社会发展为总体方针，以支撑产业高质量发展为宗旨，以产业用地配置机制完善、空间格局优化、利用效率提升为改革目标，更加充分地满足优质产业项目落地和优质企业发展用地需求，为加快建设地区和城市现代产业体系持续提供土地要素保障，为实现区域功能定位和规划发展目标不断优化空间资源供给。

　　    2、产业用地市场化配置的影响要素

　　    影响产业用地市场化配置的要素，主要有规划管控、土地管理、价格管控和政策配置等运行机制方面的要素，还有政府管理、经济环境、生态保护等社会治理方面的要素。

　　    2.1规划管控因素

　　    规划管控因素涉及规划编制和实施管控等，总体明确产业用地市场化配置的导向、布局和行动策略。国家和地方的国民经济发展规划、国土空间规划和产业发展专项规划对区域功能定位、产业发展导向、产业空间布局、产业发展行动策略作出系统性安排，详细规划和城市设计对产业用地功能、用地条件和开发建设作出具体安排，它们都为产业用地市场化配置提供了纲领性、可实施性指引。

　　    2.2土地管理因素

　　    土地管理因素涉及土地计划、土地储备、土地供应及交易市场建设等重要环节，在调控产业用地市场化配置的规模、结构、节奏、方式和效率等方面产生重要影响。主要体现在：土地计划管理起到了产业用地计划表的作用，直接影响产业用地项目审批时序；土地储备管理发挥了产业用地蓄水池的效用，直接主导可供产业用地规模布局、基础设施条件；土地供应管理和交易市场设置承担了产业用地分销站的功能，直接引导产业用地市场化配置方式和效率。同时，在国家鼓励优化营商环境改革和推进“放管服”改革的背景下，各地相继探索了弹性年期出让、先租后让等多元化供地方式，陆续出台了产业用地混合利用、标准地出让等创新政策，不仅为市场主体提供了多元化的交易选择，更直接有效地缩短了产业用地供应周期。

　　    2.3价格管控因素

　　    价格管控因素涉及产业用地价格体系和定价机制等，直接影响产业用地市场化配置的供需平衡。各地不断推进政府主导的公示价格体系建设，在统筹兼顾区域协同发展、政府公共服务投入、产业高质量发展等利益关系的同时，让市场充分参与产业用地价格评估，逐步完善产业用地定价机制，动态适应土地区位、等级和供求关系等变化，进而推动产业用地市场化高效配置，促进产业用地供需平衡。

　　    2.4政策配置因素

　　    政策配置涉及国家和地方产业用地相关政策创新、用途管制、交易规则、产业导向、转让条件和全生命周期管理等方面。政策配置因素对促进产业用地的市场化能够起到积极作用。在全国层面，近年来集中供地政策的推行，对规范土地交易和价格管理，促进土地市场平稳发展发挥了关键作用。在地方层面，上海市创新提出“五个计划”联动管理政策，临港自贸区试点的重点产业用地容积率提升、混合利用、物业转让等组合创新政策，支持科技创新和产业转型发展系列政策；浙江省率先提出产业发展“亩均论英雄”理念，并在实践中不断创新融入产业准入、金融信贷、税收缴纳、能源环保等差异化调控政策；深圳市实施了新型产业用地分类、规划引导、转让管理的政策。这些政策的示范应用都有效地推进了产业用地市场化配置进程，推动产业用地高质量利用。

　　此外，在社会治理方面，新型城镇化和区域协调发展、供给侧结构性改革、市场经济体制改革深化及营商环境优化等政府管理要素，国内国际双循环经济格局构建、产业结构战略性布局、要素市场化建设、资源环境约束等经济环境要素，低碳绿色发展战略、自然生态空间用途管制、人与自然和谐发展等生态保护要素，以及“有恒产者有恒心”“租不如占”和注重资产传承等传统资产文化因素，也会从宏观治理环境层面影响产业用地市场化配置。

　　    3、产业用地市场化配置瓶颈

　　    当前，我国产业用地要素市场化配置工作正在推进，并取得了良好成效，但在产业用地规划、交易市场、配置政策、价格体系、监管盘活等方面还存在需要破解的瓶颈。

　　    3.1产业用地规划管控方面

　　    目前，我国新兴产业蓬勃发展，产业结构不断优化，但很多城市产业用地，特别是新型产业用地普遍缺少整体规划和顶层设计。在规划编制方面，现行国家和地方规划标准对于二、三产业新业态对应的规划用地性质分类和内涵界定不尽完善，导致总体规划层面产业用地规模不尽准确，研发用地布局缺乏足够有效引导。部分城市或地区由于产业战略性布局与国土空间规划衔接不充分，导致了规划产业空间布局和区域产业集聚发展需求匹配度不高、存量地块向规划产业用途转型潜力不足、规划新增产业空间粗放占用生态用地等问题。在规划管控方面，部分城市或地区工业用地容积率、配套设施建筑规模比例等规划参数管控限值仍不够合理，产业用地混合利用仍限于试点，尚存在配套管控政策不到位等问题。总体上，产业用地规划设计标准和管控政策均有待创新完善。

　　    3.2产业用地交易市场建设方面

　　    目前，我国各地产业用地交易一级市场相对较成熟，但二级市场建设尚需进一步加强。一是二级市场交易规则尚不够健全。各地颁布实施的土地再转让、出租相关规范性文件总体偏向原则性规定，操作层面有待细化。二是二级市场服务功能和信息平台建设尚有待完善。产业用地二级市场通常由开发区或园区平台管理，如若信息公开不充分、政府监管不到位，易形成“产业地产化”现象，必须从交易规则、市场监管和信息平台等方面系统加强产业用地二级市场建设。

　　    3.3产业用地政策效应方面

　　    目前，我国很多城市探索实施了产业用地弹性出让、先租后让、租赁政策，但政策实施路径尚需完善，叠加效应尚需增强。一方面，大多数企业受到“租不如用、用不如占”的投资理念影响，仍倾向于以出让方式拿地，以便其增加固定资产规模和抵押融资额度，实际以租赁、先租后让方式拿地的企业并不太多，通常是一些资金压力较大的创新性中小企业和孵化企业。另一方面，对于新供土地，政府通常倾向于一次性收取土地出让金，在短期内收回土地开发成本的同时缓解财政资金压力。对于存量转型土地，由于拆迁改建成本高等原因，

　　很多都难以通过先租后让、租让结合等方式短期内实现利益平衡，资金、政策层面配套支持尚待加强。

　　    3.4产业用地价格体系建设方面

　　    目前，我国产业用地的价格体系不尽完备，定价机制不够完善。一方面，区域发展不均衡导致了产业用地价格空间上的不均衡，地方政府同质化产业竞争和差异化调控政策加剧了这一影响。部分经济欠发达地区为吸引企业投资，竞相压低价格出让产业用地，甚至陷入“逐底竞争”的恶性循环。反观经济较发达地区，往往因产业用地“需大于供”导致二级市场交易日渐频繁，价格出现波动上浮，需要加强价格监管。另一方面，产业用地定价机制较大程度上受到政府供地机制影响。以挂牌出让为例，土地挂牌价格以政府一级开发投入成本和预期收益为主导，市场竞争机制对最终成交价格的作用不够直接和显著。此外，多数城市或地区产业用地二级市场仍处于发育期，产业用地租赁、抵押估价体系尚不健全。产业混合用地实践较少，计价方式亦不尽完善，估价案例样本和应用机制均缺乏足够的实践支撑。

　　    3.5产业用地监管和盘活举措方面

　　    目前，我国很多地区出台了低效用地退出、存量用地盘活和产业用地高质量利用政策，有效促进了产业高质量发展和产业结构转型，但在部分领域仍存在一定短板，例如：产业用地绩效准入、评价标准和监管体系尚待健全，低效用地类型和界定标准缺乏权威的上位法支持，存量盘活和转型升级缺乏有效的引逼机制和强制性策略，对于国有企业低效用地缺乏针对性盘活策略等，需要细化研究制定和调整相应政策。

　　    4、产业用地市场化配置策略

　　    结合产业用地市场化配置要素和瓶颈分析，围绕提升产业用地市场化配置效率，强化市场化运行机制建设，应积极完善产业用地市场化配置策略。

　　    4.1健全产业用地规划和空间引导

　　    健全产业用地市场化配置的空间引导，结合区域发展定位和市场需求，加强国土空间规划、经济社会发展规划、产业发展专项规划的衔接融合，夯实产业用地配置的规划依据，指导优化产业用地供给结构和空间布局。在统一的国土空间规划体系下，基于区域发展和产业发展目标定位、国土空间利用现状、资源环境和生态底线约束等，科学编制产业空间规划，系统安排规划功能分区和产业布局，协同完善不同类型、层次规划中的产业空间的规划指引和用地安排。同时，针对不同区域、不同类型产业发展需要，制定规划引导下的动态产业空间地图，引导产业合理集聚和高质量、可持续发展。

　　    4.2优化产业用地供应和管理服务

　　    保障产业用地市场化配置的流量效率，持续优化产业用地供应机制和管理服务模式。一方面，在统筹宏观经济政策条件、产业用地市场需求，以及建设用地指标、土地储备情况等基础上，统筹编制产业用地年度供应计划，依程序报批后向社会公布，合理保障产业用地市场化配置流量。另一方面，推广实行用地预申请，建立产业用地正负面清单和特定区域土地竞买人公开遴选制度。推广实行产业用地标准化出让，完善规划和土地前期准备流程，合理前置产业项目监督，提高产业项目落地速度，提升产业用地市场化配置供给侧效率。

　　    4.3完善产业用地配置机制和交易平台

　　    (1)完善产业用地多元化配置政策和实施机制。支持产业用地市场化配置方式多元化发展，通过优化产业园区平台管理，完善土地供应方式，确保可通过租赁、先租后让等方式获得土地，可通过先租后售的方式提供物业，充分满足产业项目多元化用地需求。细化完善产业用地不同出让年期适用范围，重点支持战略性新兴产业、先进制造业等优质产业项目用地需求。推动集体经营性建设用地入市，探索以集体建设用地使用、入市、作价出资（入股）等方式发展适宜的产业业态。

　　    (2)加强产业用地二级市场建设和监管。加强产业用地线上线下交易平台建设，重点完善转让、出租、抵押二级市场。强化土地交易管控，通过明晰交易规则和负面清单，建立首次转让、分割转让审核和受让人准入制度，持续加强二级市场交易监管。重点加强转让产业用地全生命周期管理，对转让前未纳入管理范畴的产业用地补签合同，督促用地主体完成土壤、地下水环境调查和水土修复，依法依规对合同约定、投资建设协议等履约情况审核和监管。

　　    (3)完善产业用地价格体系。完善产业用地公示价格体系，定期发布产业（工业、物流仓储、研发）用地标定地价，结合地区和城市土地价值水平合理设定产业用地最低价，防止市场交易价格异常波动，使产业用地价格能够客观反映区位条件、市场供需状况和资源稀缺程度。完善产业用地到期续期地价评估办法，合理考虑续期和出让地价差异，降低企业运营成本，提高企业市场竞争力。

　　    (4)探索产业用地增值收益分配机制。借鉴商品成本加成定价机制，探索产业用地“固定基价+变动加价”的交易定价机制和收益分成的利益共享机制。探索将产业用地价格分为土地初始价格和土地增值价格，在土地再转让等流转环节，针对产业用地出让后因政府增加周边配套设施建设等公共服务投入而引起的土地增值，由政府和企业等土地持有者共同参与增值收益分成，从而限制企业“捂地”行为，引导产业用地合理流转。

　　    4.4提升产业用地潜力和利用效率

　　    (1)鼓励产业用地综合利用和立体开发。落实《产业用地政策实施工作指引》要求，优化新产业新业态土地用途兼容性管理，在明确主导功能和负面清单基础上，逐步推广产业用地混合利用。试点提升多产业用途混合和产业与零售、餐饮、宿舍生活配套设施混合比例上限，探索由企业自主实现混合用途弹性调节。针对混合用地实施差别化的开发机制、供地方式、地价政策和物业持有要求，健全配套支持和监管政策。鼓励存量产业用地按照规划和产业导向提升容积率和增加地下空间规模，给予免收土地出让价款等政策支持，综合提高存量产业用地开发强度和用地弹性。

　　    (2)多渠道推进存量产业用地盘活利用。积极创新存量产业用地盘活政策，加强政策宣讲、案例推介和项目指导；构建与绩效挂钩的用地、用能等资源要素分配正向激励和反向倒逼机制。依托园区平台加强政企合作、整合社会资源、鼓励创新创业，拓宽政府、园区、企业等多元主体联合参与的存量低效产业用地区域整体转型、零星地块开发等盘活路径，积极探索节约土地转让、房屋转租、优质物业换地等低效产业用地市场化退出路径，持续增强存量产业用地转型潜力和盘活动力。

　　    (3)加强产业用地绩效评价。各地应当贯彻高质量发展理念，结合自身实际，建立一套与地区土地利用现状和产业发展水平相适应的动态绩效评价指标体系，真实完整地反映用地主体使用产业用地的经济效益和社会效益。以资源要素单位产出率为核心内容，动态监测产业用地开发强度、产出效益、资源消耗、污染排放等相关指标，定期对产业用地绩效等进行客观性综合评价，支撑产业用地差别化绩效考核和精细化管理，促进产业用地规范利用与市场化配置相适应。

　　    4.5强化产业用地监管和数字化转型

　　    (1)加强产业用地综合监管。围绕用途管制和资源利用组织建立产业用地综合监管体系。一是建好用好合同履约监管平台，将产业类型、控制指标、开竣工日期、投达产和税收目标、节能环保要求，以及租售转让条件、强制退出机制等纳入产业用地流转合同或监管协议范畴，实现各相关部门齐抓共管。二是严格规范开工建设和竣工验收管理，监督产业用地项目建设规范执行建筑布局、形态、高度、配套设施等规划设计管控标准，支撑产业用地功能布局和开发强度管理，夯实产业用地利用条件。三是重点加强流转后、运营中的用途监测监管，动态监督核查土地利用状况，严禁违法改变土地用途和闲置土地，促进产业用地规范利用。四是提升产业用地监管效能。完善产业用地市场化配置法律法规体系，坚持平台监管和现场监管结合，探索“多管合一”的监督机制。及时精准处理违法用地、违约用地、低效及闲置土地，支撑构建规范公平的产业用地市场。

　　    (2)推进产业用地管理数字化转型。建立智慧产业一体化服务平台，集成产业招商、规划、现状、储备、供应、监管和土地市场等各类信息，聚焦产业用地资源潜力、空间布局和配置效率等问题，巩固产业用地规划空间引导、盘活潜力分析和储供地块遴选等信息化支撑，打造适合区域发展的产业业态，让符合规划和产业发展导向的优质项目和企业落地在最适合的区域。加强产业用地市场动态监测，及时监测分析交易价格、成交量、供后土地利用情况，以数字化赋能产业空间高效配置和全周期管理。

　　    4.6加强产业用地市场化配置效能评价

　　    为提升产业用地市场化配置效率和政府管理效能，应当探索开展产业用地市场化配置效能评价。在衔接市场化配置体制机制改革目标和方向的基础上，围绕管理、行业、生态、经济和监管等维度，构建产业用地市场化配置效能评价综合指标体系。因地制宜设置市场化供应率、产业用地储供比、重点行业支持度、土地金融化程度、土地市场发育度、地均利润率、地均能耗、合同违约率、低效用地处置率等评价指标，动态监测影响产业用地市场化配置的关键要素，综合评价市场化配置效能，跟踪评估政府管理成效，及时发现问题和不足，进而针对性完善面上体制机制和点上政策。同时，探索将关键指标赋权，组合形成综合考评指标，以此加强对产业用地管理与市场化配置的考核评价，不断提升产业用地利用效率和管理能级，促进产业用地市场化配置成为我国深化经济体制改革和推进全国统一大市场建设的重要增长极。

　　    5、结语

　　    本文对产业用地市场化配置的内涵目标、影响要素和瓶颈问题进行深入思考，较为系统地探索分析了当前产业用地开发利用面临的主要矛盾和关键环节，为进一步优化产业用地市场化配置提出有实践价值的建议和策略。同时，本文在产业用地市场机制、市场化配置效能评价体系等方面的研究尚显不足，有待结合典型地区产业用地市场建设和运行案例开展后续研究，以进一步提升研究成果的学术价值和应用价值。产业用地市场化配置改革是贯彻新发展理念，构建新发展格局，建设全国统一大市场的重要基础之一。深化产业用地市场化配置的研究，将对畅通资源要素双循环，推动产业合理布局，提高土地资源利用效率，推进自然资源事业高质量发展产生积极的作用。

　　                             摘自：《中国国土资源经济》2022年第5期