强化水污染防治资金绩效管理的思考
强化水污染防治资金绩效管理的思考
水污染防治资金绩效管理是指县级以上财政部门和生态环境部门对中央财政预算安排的水污染防治资金设定、审核、下达、调整和应用绩效目标运行情况进行跟踪监控管理,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对预算支出以及项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价,并对评价结果予以应用的全过程绩效管理工作。自中央财政设立水污染防治资金以来,财政部、生态环境部建立健全资金绩效管理制度。2017年3月,印发《水污染防治专项资金绩效评价办法》,建立绩效评价制度;2020年,修订印发《水污染防治资金绩效管理办法》,明确全过程绩效管理制度,并逐步建立完善绩效目标管理制度,强化绩效评价制度,并将评价结果与后续资金分配挂钩。然而,现阶段水污染防治资金绩效管理仍存在项目储备质量、资金使用成效有待进一步提高,绩效目标设置科学性不足,绩效评价结果不实、应用力度不足等问题,不利于绩效管理作用的充分发挥,影响资金使用成效。为进一步提高水污染防治资金使用成效,笔者从强化水污染防治资金绩效管理方面提出相关思考及建议。
充分认识绩效管理是一种新型预算管理模式
经过“十三五”期间的努力,水污染防治资金绩效管理制度已建立健全,在项目储备、资金分配、资金使用等各环节与资金项目管理充分融合。但各级生态环境部门并未充分认识绩效管理的定位及作用,水污染防治资金管理目标多数仍停留在“正确地做事”,即按照管理制度和程序的要求开展项目储备及资金分配、下达、使用、监督等,重视过程管理,强调资金使用的“合规性”。
水污染防治资金绩效管理是一种面向结果的管理,目标是“做正确的事”,是对资金使用后的产出是否达到预期的结果进行管理的一种管理模式,相比过程更加重视结果,强调资金使用的“正确性”“有效性”。因此,水污染防治资金绩效管理不是传统资金管理的补充,而是从传统过程管理转变为面向结果管理的模式,是一种新型预算管理模式。各级财政部门、生态环境部门要从面向结果出发改进管理,始终以“做正确的事”为目标开展管理工作。
项目谋划做到“四个坚持”,强化顶层设计
水污染防治资金绩效管理的最终目的是不断提高资金使用绩效,不仅要求“正确地做事”,更要求“做正确的事”。现阶段,个别地方项目储备质量不高,储备项目小散,不能有效支撑深入打好污染防治攻坚战,显然没有“做正确的事”,即使“正确地做事”,资金使用总体成效也不会显著。要想提高资金使用成效,必须优先做好项目谋划,强化顶层设计,确保项目能够精准支撑深入打好污染防治攻坚战。
坚持与其他资金渠道统筹谋划项目
考虑到水污染防治资金的特定支持范围及方向、有限的资金规模等,项目谋划时除考虑水污染防治资金渠道外,还应考虑地方财政资金、地方政府债券、金融机构资金、社会资本等资金渠道,统筹考虑不同资金渠道的组合。比如,水污染防治资金分别与地方财政资金、地方政府专项债券、社会资本、金融机构资金组合等,最大限度地利用好有关资金政策,使水污染防治资金和其他资金形成合力,提高资金效率。
坚持项目谋划的系统性、整体性和协同性
项目是落实党中央、国务院重要决策部署、生态环境保护规划及有关计划的重要载体,是支撑深入打好污染防治攻坚战的关键。(1)系统性要求项目谋划统筹考虑区域、流域、海域生态系统特点、生态环境现状与问题,坚持山水林田湖草沙一体化治理,避免“头痛医头、脚痛医脚”。(2)整体性要求项目谋划统筹地表地下、陆上水里、河流海洋及流域上下游、左右岸、干支流,避免片面治理、局部治理。(3)协同性要求项目谋划统筹不同部门、不同主体、不同行政区域和行业的污染治理和生态保护修复。基于系统性、整体性和协同性,综合考虑项目定位、区域分布,科学确定布局、规模、标准,合理区分轻重缓急,统筹安排项目实施优先序,做到目标一致、布局一体、步调有序。
坚持自上而下与自下而上相结合谋划项目
项目不能单纯地自下而上报送,而是要把自上而下与自下而上有机结合起来,充分发挥生态环境有关规划的引领、指导、约束作用,自上而下科学谋划项目总体布局、规模、重点,并根据地方规划执行进度、当前实际需求,自下而上筛选、优化、细化项目,协同推进区域水污染防治项目谋划,夯实项目储备基础。
坚持以生态环境质量改善为核心谋划项目
项目谋划不以申请资金、使用资金为目的,而是以解决生态环境问题为目的。聚焦重大环境问题和重点任务,坚持以生态环境质量改善为核心,积极谋划对污染防治攻坚任务支撑作用大、环境效益显著的项目,加强项目谋划与整合,建设高质量的生态环境项目储备库。
建立上下协同、相互支撑的绩效目标体系
绩效目标是分配水污染防治资金预算、开展绩效监控和绩效评价的重要基础和依据。根据《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预[2015]163号),绩效目标可分为整体绩效目标、区域绩效目标和项目绩效目标。其中,整体绩效目标指某项专项转移支付的全部资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果;区域绩效目标指在省级或地市级行政区域内,某项专项转移支付的全部资金在一定期限内预期达到的产出和效果:项目绩效目标指通过专项转移支付预算安排的某个具体项目资金在一定期限内预期达到的产出和效果。为了加强资金绩效管理,为后续绩效跟踪监测和绩效评价奠定基础,水污染防治资金已于2020年初步建立了绩效目标审核制度,主要包括对区域绩效目标的审核和项目绩效目标的形式校核。从单个层面来看,绩效目标质量得到大幅度提升;从整体来看,整体绩效目标、区域绩效目标和项目绩效目标之间仍衔接不足,不能相互支撑。绩效目标体系亟待优化,要强化整体、区域和项目三个层次绩效目标之间的有机联系,形成上下协同、相互支撑的绩效目标体系,为绩效评价奠定基础。具体可以从以下角度考虑。
从效益角度构建整体绩效目标
整体绩效目标框架应摒弃现有三级指标框架,调整为二级指标框架。其中,一级指标弃用现有的产出、效益、满意度,根据资金现行支持范围,将流域水环境质量改善、流域水生态功能提升、饮用水水源地水质提升、地下水质量提升等效益作为一级指标;二级指标是在一级指标框架下,根据“十四五”生态环境保护规划、水污染防治有关专项规划计划等,选择规划中的目标任务确定为指标。具体操作过程中根据年度工作重点可适当做调整。
从项目直接产出角度建立项目绩效目标
项目产出包括产出数量、产出质量、产出时效和产出成本。根据水污染防治资金支持范围及项目类型,针对产出数量,可细分设置河道整治长度、新增河湖生态缓冲带修复面积、水体生态修复规模、新增湿地恢复面积、新增区域再生水循环利用量、新增污水处理能力、集中式饮用水水源地整治数量、地下水环境状况调查面积、地下水污染场地修复或风险管控个数等指标,使用时根据资金支持项目情况选择相应的指标。产出质量一方面应反映项目本身的质量要求,如国家、地方有关标准以及项目业主对项目完成后水质、水生态以及其他工程质量方面的要求;另一方面应反映项目相关利益方对项目的满意度。这两方面均需要根据项目实际情况设置具体化的指标。产出时效反映对项目开工、完工的约束,具体根据需求选用指标。产出成本反映对项目资金投入经济性的约束,可用单位产出成本或运维成本表示。由生态环境部分项目的产出成本标准现阶段仍难以科学设置,可暂不考虑产出成本。在具体实施过程中,根据具体项目情况进行选用、优化或调整。
区域绩效目标承上启下,从产出和效益两个角度建立
目前,水污染防治资金在中央层面一般按照因素法分配至N个区域(一般以省份为单位),在区域层面又按照项目法分配至每个项目上。因此,整体绩效实现的逻辑是:在一个区域内,资金支持项目的所有产出能够支撑区域绩效的实现,N个区域的区域绩效能够支撑资金整体绩效的实现,最终实现水污染防治资金的整体绩效。
为确保绩效的实现,不同层面的绩效目标应是有机联系的,区域绩效目标承上启下,既要与整体绩效目标保持有机衔接,又要与项目绩效目标保持一致性。因此,区域绩效目标应从产出和效益两个角度建立:根据资金支持重点进行区域产出数量指标的选择,选择项目数量较多或资金占比较高的项目产出数量指标作为三级指标;区域产出质量和区域产出时效指标采用项目绩效目标指标的统计型指标,比如,在某区域内,资金支持的项目均用完工时间作为产出时效指标,区域产出时效则可用某个时间节点的项目完工率作为三级指标。区域效益的二级指标可直接参考整体绩效指标,从流域水环境质量改善、流域水生态功能提升、饮用水水源地水质提升、地下水质量提升4个方面设置,具体选用哪些三级指标,根据整体绩效目标指标、资金使用重点、综合考虑项目实际情况确定。优化绩效评价指标体系,反映资金使用“绩效”
水污染防治资金绩效评价是对预算支出以及项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价。目前,水污染防治资金绩效评价内容包括决策评价、过程评价、产出评价和效益评价等。其中,产出目标和效益目标与现行的绩效目标指标体系一致;产出和效益的评价是通过与事先设置的绩效目标相比,掌握绩效目标实现情况。目前的评价指标体系无法完全涵盖经济性、效率性和公平性的评价,不能真实反映“绩效”本质,应进一步优化绩效评价体系,反映资金使用“绩效”。可参考国际经验,从“相关性、效果、效率、可持续性”绩效本质出发构建绩效评价指标体系,提高绩效评价的科学性。
“相关性”从资金分配和资金使用两方面评价。一方面,评价资金分配结果与水污染防治规划或计划年度重点相符程度(产出目标),资金支持的项目对项目所在区域水环境问题的针对程度或支撑情况(效益目标);另一方面,评价资金使用后的产出(项目)支撑水生态环境改善情况(实际效益)。通过“相关陛”的评价,不仅可以确保资金使用“正确”,而且可以避免外部化的效益,即实际效益不是资金使用及项目实施产生的,而是外部因素所致。
“效果”反映绩效目标实现程度。评价指标与整体、区域或项目绩效目标指标体系保持一致,是现行水污染防治资金绩效评价指标体系中的重点内容;效果方面的指标应根据整体、区域或项目绩效目标体系细化,是评价指标体系的重点内容。
“效率”包括“时间效率”和“经济效率”。“时间效率”反映资金使用的时间效率和项目实施进度,可用“预算执行率”“项目开工率”“项目完工率”等指标表示,均已包含在现行水污染防治资金绩效评价指标体系中。“经济效率”反映资金使用的经济性,即资金投入产出的高低,应是绩效评价的重点,但受技术方法、数据方面的限制,此项内容尚未得到评价。应在不断开展水污染防治资金使用成本研究的基础上,逐步建立“经济效率”的经验值,逐步将此项内容纳入相关资金或项目的评价指标体系中,通过经济性的评价提高资金使用效率。
“可持续性”反映资金使用成效持续发挥的可能性,可通过资金使用成效发挥的结果、成效发挥保障情况两方面来评价。目前,水污染防治资金用“横向生态补偿机制建设等改革创新”来评价“可持续性”。无论是开展整体、区域还是项目绩效评价,还应结合资金使用情况,从资金使用成效发挥的结果、成效发挥保障情况两个方面补充细化、具体化。
强化责任与激励约束机制,确保“花钱必问效,无效必问责”
《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)明确提出,硬化预算绩效管理约束,一是明确绩效管理责任约束,二是强化绩效管理激励约束。有效发挥预算绩效管理责任与激励约束作用是资金绩效管理的关键,水污染防治绩效管理应严格落实《意见》有关要求。基于现有的水污染防治资金绩效评价结果与后续资金分配挂钩机制,不断加大绩效评价结果与资金分配的挂钩力度,同时增强信息公开力度,逐步将绩效评价报告对人大、社会公开,通过人大监督、公众监督约束倒逼地方重视绩效。同时,构建财政核心业务一体化绩效动态监管体系,完善资金绩效管理的责任约束机制,切实做到“花钱必问效、无效必问责”。
摘自《环境保护》2022年21期
原文链接:http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/kjfz/10820759549359165440.html
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