我国土壤污染防治经济政策体系构建研究

　　我国土壤污染防治经济政策体系构建研究

　　    随着我国市场经济体制的不断完善，土壤污染防治经济政策逐渐得到重视。《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）将土壤污染风险管控制度确立为我国土壤污染防治工作的核心制度，并明确规定“国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度”。目前，创新市场经济手段，综合利用法律、行政和经济等手段开展土壤污染防治成为趋势。虽然财政补贴、环境污染责任险、土壤基金、“土壤银行”等经济政策在土壤污染防治工作中得到应用实施，但我国土壤污染防治经济政策仍处在以行政手段为主、配套经济政策零散不健全的初期发展阶段。深入打好土壤污染防治攻坚战，需要积极探索和创新土壤污染防治经济政策，改变过去以财政投入为主的土壤治理和修复模式，通过发挥市场调节作用，建立多元化的投融资机制，实现土壤污染防治管理全面转型。在此背景下，当前我国的土壤污染防治经济政策处于什么样的发展阶段，开展的政策实践具有怎样的特点，如何基于政策需求和政策供给现状构建多层次的土壤污染防治经济政策体系，是需要解决的问题。因此，本文对土壤污染防治经济政策文本进行分析，探索土壤治理中不同经济政策工具以及政策工具之间的互动关系，分析现行政策特点和演进脉络，为下一步的土壤污染防治经济政策体系构建和衔接提供参考建议，以更好地提升土壤生态环境质量，确保土壤资源环境可持续和健康安全。

　　    我国土壤污染防治经济政策的实践进展

　　    根据中央和地方部门文件出台时间和政策主题分布情况，将我国土壤污染防治经济政策大致分为萌芽阶段和发展阶段。

　　    土壤污染防治萌芽阶段( 2015年以前)

　　    该阶段土壤污染防治的经济政策支持力度不足，只针对污染场地的风险管控做出了要求，如2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，2008年发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》。2015年以前，土壤经济政策以财政政策为主，土壤污染防治专项资金制度全面推进落实。2005年4月-2013年12月，我国启动首次全国土壤污染状况调查：2006-2010年，中央财政共安排资金10亿元，建成全国土壤污染状况调查数据库和样品库；2 014年和2015年，中央财政下达的土壤污染防治预算资金分别为19. 90亿元和37.00亿元。

　　    土壤污染防治发展阶段( 2016年至今)

　　    2015年12月，国家发展和改革委员会印发《关于印发绿色债券发行指引的通知》，重点支持土壤等突出环境问题治理的污染防治项目发行绿色债券，引导和鼓励社会投入。2016年，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，明确我国土壤污染防治思路为“预防为主、保护优先、风险管控”。土壤污染防治的经济政策逐渐得到重视。同年9月，中国人民银行等多部门联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，要求大力发展绿色信贷，推动证券市场支持绿色投资，设立绿色发展基金。2018年出台的《土壤污染防治法》要求从事土壤污染风险管控和修复的单位依照法律、行政法规的规定，享受税收优惠。在一系列政策、法规的支持下，该阶段我国在土壤污染修复与治理方面开展了绿色信贷、环境污染责任险以及绿色债券等绿色金融政策实践。为规范和加强土壤污染防治资金管理，2020年2月，财政部等多部门联合发布《土壤污染防治基金管理办法》。目前，我国多个省（区、市）印发了省级土壤污染防治基金管理办法，同时，河北省、云南省和海南省出台了省级土壤污染防治资金使用管理实施细则，对土壤污染防治基金的使用范围和资金下达方式进行了详细的规定。

　　    土壤污染防治经济政策目标领域与政策工具的发展分析

　　数据来源本文使用的政策文本来源于“北大法律信息网”。笔者分别使用“土壤”“污染场地”“用地”等主题词进行检索，确保政策的针对性和代表性。搜索的政策文本发布时间截至2022年9月。首先，对检索出的土壤治理政策文本进行筛选。通过通读政策文本，剔除与土壤污染防治经济政策不相关的内容，以及失效政策、重复政策和申报通知等，保证政策内容与土壤治理高度相关。其次，通过检索中央政府网站、生态环境部等部委网站和地方政府网站，补充核验土壤污染防治经济政策文本。最终，本文得到50份与土壤治理高度相关的政策样本，其时间跨度为2007-2022年，其中包含19项中央政府出台的政策和31项地方政府出台的政策。

　　     政策工具发展分析

　　    (1)政策工具占比分析

　　     随着我国市场经济体制的不断完善，我国土壤污染防治经济政策体系日渐完善。国家及各地方层面分别开展了价格补贴、绿色金融、环境污染责任险、土壤基金、政府和社会资本合作(PPP)等土壤污染防治经济政策试点。从我国土壤污染防治经济政策文本的政策工具使用分析结果看，土壤污染防治在不同阶段的政策工具使用情况不尽相同。总体来看，各阶段财政政策工具使用占比最大，其次是绿色金融政策和税费政策，市场政策工具使用量最少。但是，从政策工具使用量的变化趋势来看，宏观立法逐渐为土壤修复治理投融资建立了相应的规范性指导。随着土壤污染防治专项资金制度全面推进落实，近年来，特别是2020年以后，绿色金融政策和市场政策发展势头迅猛，2021年更是各项土壤污染防治经济政策出台的爆发期。

　　    (2)不同政策工具的发展情况

　　    环境财政政策支持力度逐年加大。财政部数据统计显示，2016-2021年，中央财政累计安排土壤污染防治专项资金达到364亿元，主要支持开展土壤污染状况详查、土壤污染管控与修复、土壤污染防治先行区建设、污染土壤修复治理技术应用试点等工作。2021年，安排土壤污染防治专项资金共计44亿元，并在资金分配测算时对在202 1年年底前设立省级土壤污染防治基金的天津、内蒙古、吉林、江苏、山东、湖北、贵州、陕西8省（区、市）均给予4000万元奖励；对“无废城市”试点建设考核排名前5的市、县（市）按地级以上城市、地级市、县级市分别给予2000万元、1000万元、500万元的奖励。

　　    环境税费政策应用空间有限。《土壤污染防治行动计划》明确了“谁污染，谁治理”的原则，指出土壤污染责任由实际造成土壤污染的单位或个人承担。在各省（区、市）出台的土壤污染防治条例中也明确提出按照污染者付费的原则，对造成土壤污染的个人、企业和园区实行不同标准的处罚。从政策实践来看，税收政策工具在我国土壤污染修复与治理工作中尚存较大的应用空间。

　　    绿色金融政策发展势头迅猛。我国在土壤污染修复与治理方面开展了绿色信贷、环境污染责任险以及绿色债券等绿色金融政策实践。截至2021年4月，全国（除港澳台）的31个省（区、市）均已开展环境污染强制责任保险的试点工作，试点覆盖重金属、危废物处置等多个环境污染高风险行业，保险公司已累计为企业提供超过2000亿元的风险保障，企业的土壤环境风险防范能力得到了提升。省级层面积极推动建立土壤污染防治专项基金和绿色发展基金，在土壤治理领域不断拓宽资金来源，吸纳社会资本力量，通过多渠道支持土壤污染防治工作为地方“十四五”期的土壤治理提供资金保障。截至2021年年底，吉林、湖北、江苏和山东等8个省（区、市）陆续设立了省级土壤污染防治基金。其中，吉林省的基金总规模为3亿～5亿元，江苏省的基金总规模为20亿元，湖南省的基金总规模为12亿元。市级层面积极探索“土壤银行”“土壤医院”等模式，带动污染场地治理修复产业链发展。杭州市探索“土壤银行”运营模式，充分挖掘土壤的利用价值，开发废土的高附加值。通过融入“土壤银行”的分类、储存和运营功能，拱墅区打造了国内首个土壤的分类、储存以及土壤资源交易平台，提高了城市建筑废弃物的可持续性资源化利用率。扬州大学成立了国内高校首个“土壤医院”，利用研究成果，给“患病”土地提供健康修复技术，“开方治病”。

　　    市场政策逐渐推进落实。通过 PPP模式，发挥财政资金引领作用，吸纳更多社会资本参与土壤污染防治是2021年以来国家和地方开展土壤污染治理的重要趋势。在已出台的18个省（区、市）的地方土壤污染防治条例文本中，均有关于引导民间资本和社会资金参与地方的土壤污染防治和修复，积极构建多元化资金投入和保障机制的要求。

　　    政策实践存在的问题分析

　　    土壤污染防治经济政策需要系统化

　　    我国土壤污染防治经济政策体系尚未建立，缺乏有效的经济激励，土壤污染防治工作需要构建系统化的经济支持政策。虽然2020年出台了《土壤污染防治基金管理办法》，土壤污染防治中的财政补贴、绿色金融和环境保险等政策工具使用占比逐渐上升，但在实践中经济政策尚未形成合力，还未能有效地利用市场激励措施促进土壤污染治理与修复。土壤污染防治在经济效益方面尚缺乏考核评估机制，经济政策的评估机制更是空白。通过土壤污染防治经济政策激发市场多元主体治理活力的需求较大，需要加快经济手段和政策体系的探索与创新，激发土壤污染防治环境经济政策的合力。

　　    土壤污染防治基金需要长效化

　　    资金不足是长期以来制约我国污染场地治理修复与风险管控的重要原因，目前我国土壤污染防治基金的长效机制尚待建立。现阶段，国家层面的土壤污染防治基金制度相关立法仍有限，地方性立法的数量较多，但多是原则性规定，可操作性有待加强，如涉及政府实施政策的资金管理方式和资金监督管理的规定等需进一步细化明确。我国土壤污染防治基金资金来源渠道单一，后续资金投入不足。政府和企业出资是现阶段土壤污染防治基金的主要资金来源，单一的资金来源并不足以支撑巨额的土壤污染防治资金需求，也造成了较大的财政压力。此外，土壤污染防治基金制度的社会监督机制有待完善。缺失社会监督使得基金功能在实践中容易发生异化，存在一定的地方政府挪用资金风险，需加强社会监督，以免对土壤污染防治产生负面影响。

　　    土壤环境税费政策需要合理化

　　    《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）于2018年1月1日起正式施行。《环境保护税法》秉持“税负平移”、由“费”改“税”原则，采取的是排污费“移植”方法解决排污收费征管不规范、征缴率不高、刚性不足的问题，未沿袭之前排污收费专款专用模式，造成税收政策工具在土壤污染防治工作中应用空间有限。主要表现为：《环境保护税法》难以发挥对土壤环境行为的调控功能，地方出台的环境保护税收政策缺乏针对土壤污染行为处罚的探索，其他相关税收支持政策也缺乏对土壤治理的具体激励措施。土壤环境税费政策需要合理化。

　　    土壤污染防治投融资模式需要多样化

　　    我国《土壤污染防治基金管理办法》仅规定“基金由省级财政通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立”，投融资渠道较为单一。目前，土壤污染治理与修复资金投入大、周期长，加之相关政策、法规不完善，导致土壤污染防治投融资存在回报机制不完善、投资风险高和缺乏清晰盈利模式等问题。因此，需要注入社会资本的力量创新土壤污染防治投融资模式，合理分担土壤修复项目的投资风险，降低政府在土壤治理方面的财政压力，如“修复十开发”模式、PPP模式、“污染者付费”模式、绿色债券模式、外资注入模式等。

　　    土壤污染防治经济政策体系框架构建

　　    在土壤污染防治中，不仅政府与污染企业之间存在监管关系，政府与公众、污染企业与当地居民之间也存在多重叠加的利益博弈和分享关系，因此土壤污染防治的环境经济政策涉及的目标需求者主要包括国家、地方政府、企业和公众。在土壤污染防治环境经济政策体系框架的构建上，应该通过明晰土壤污染防治责权归属，综合运用环境税费、财政补贴、绿色金融、投融资等环境经济手段，激发市场多元主体的治理活力，构建覆盖国家、省、市级地方政府，金融机构等多层次、立体式的土壤污染治理投融资体系，解决“市场失灵”与“政府失灵”导致的经济发展与土壤环境保护不协调等问题，提高土壤污染防治效能。

　　    在国家和地方层面，发挥市场作用，统筹用好财政奖补、税收优惠政策、绿色金融等，创新投入机制，通过PPP、特许经营等创新投融资模式，引入社会资本，建立可持续运行的土壤污染防治市场机制；创新土壤污染治理类的绿色金融产品，利用市场化机制，加快构建有效的土壤污染治理长效机制。

　　    在企业层面，土壤污染治理经济政策工具包括税费优惠、污染方付费、收益方付费、绿色金融、产业基金等。综合来看，土壤污染治理经济政策体系应注重税费、补贴、价格、交易等多种手段组合的协同治理机制以及协同作用效果的挖掘，支持政府通过税收优惠政策、环境保护税和财政补贴的方式来引导企业内部化其环境成本，激励企业投入更多的资源优先治理污染程度高、风险管控等级高和修复难度大的污染土壤。随着环境资源产权和土壤污染责任主体的不断明确，创新金融产品、利用市场化的价格手段和交易机制将成为推动土壤污染治理和修复的重要手段。

　　    我国土壤污染防治经济政策体系构建路径建议

　　    发挥土壤污染防治经济政策协同效应

　　    一是加快土壤污染防治经济政策探索与创新。运用基金、税收、转移支付等环境经济政策工具拓宽土壤污染防治资金途径，建立多元化和高效的投融资机制，并加强与场地调查、监测、修复等相关制度和政策衔接，通过发挥经济政策合力有效提高土壤污染防治效率。二是加快推进土壤污染防治经济政策试点。鼓励地方开展土壤污染防治政策规范化模式创新，广泛纳入环境税费、土地出让金、环境污染强制责任保险等市场经济政策工具，积极引导社会资本进入，拓宽投融资资金来源，将试点经验融入地方立法，推进建立土壤污染防治经济政策长效制度。三是建立土壤修复与治理质量绩效考核评估机制。政府可基于相关土壤环境质量改善要求或标准，通过竞争性程序筛选政府与社会资本合作投资的土壤污染治理和修复项目，实施绩效考核评估，并依据评估结果支付土壤治理服务费用。

　　    拓宽土壤污染防治资金来源

　　首先，完善土壤污染防治多样化投入机制。优化土壤污染防治专项基金制度，将政府专项财政拨款作为污染场地风险管控资金的主要来源，将重污企业缴纳的税费作为资金的重要组成部分，出台鼓励社会参与的财政优惠政策；将资金用于土壤污染监测、调查评估、修复和执法等。其次，建立土壤污染治理生态补偿机制。按照“谁污染，谁治理”原则，明确补偿的主体和客体。将生态补偿主体设定为政府主导，企业和个人辅助的群体，根据生态补偿主体承受能力和当地经济发展水平设计补偿标准；引导企业和公众积极参与。将补偿客体设定为从事土壤污染防治工作、使用土壤环境保护技术或者因正常生活等发展受到不利影响的，应当得到资金、物质、技术补偿的社会组织、地区和当地居民。最后，全面落实土壤污染损害赔偿责任，明确土壤污染责任人，按照污染者付费原则，由造成土壤污染的企业投入资金对污染地块进行修复和治理。

　　完善土壤污染防治税收制度

　　积极发挥税收政策工具的作用，在下一步的环境保护税改革中，通过设置合理税率，综合考虑企业开展土壤污染防治的环境成本，将造成土壤污染的工业制品纳入征税范围，最大限度地发挥环境保护税对土壤污染行为的调控功能。加强税收政策对土壤治理和修复行为的激励，鼓励企业开展土壤污染治理与修复的技术革新和设备开发，对积极开展土壤污染防治和生产工艺改革的环保企业实行税收优惠政策，如税前抵扣、税收抵免和限额税收返还等措施。

　　丰富土壤污染防治投融资模式

　　在现有土壤污染防治经济政策中积极扩展创新投融资模式，出台优惠政策，鼓励土壤污染治理与修复项目施行PPP模式和EOD模式，借鉴大气、水等污染治理的投融资经验，加强与金融部门合作，创新发挥金融工具和产品的融资作用。首先，推行绿色保险。在重点行业企业开展土壤污染损害强制责任险试点，开发和创新责任保险产品，利用保险工具分散企业的土壤污染风险。其次，推行绿色信贷。金融机构特别是政策性银行应实施绿色信贷，展现多维度担当，以政府担保形式为土壤污染治理与修复企业提供低息或无息贷款；生态环境部门要加大与金融机构的信息沟通和共享机制，完善企业环境信息披露制度，为绿色信贷在土壤污染治理中提供更多的政策保障。最后，推行绿色债券。加大商业银行对土壤污染治理项目的支持力度，丰富和完善绿色信贷产品和服务，通过发行污染土地修复债券获取额外的修复资金，助力土壤污染治理与修复。

　　                                            摘自：《环境保护》2023年第3期