中国集体林权改革政策效应研究综述

　　中国集体林权改革政策效应研究综述

　　    根据第9次全国森林资源清查结果( 2014-2018年)，我国集体林面积占比达61.34%，但森林蓄积量仅占40.66%。可见，我国集体林单位面积森林蓄积量较低，质量有待提升，这也是我国持续推进集体林权制度改革的原因之一。新一轮集体林改从2003年开始试点，先通过主体改革下放林权，重点是分权到户；到2013年，我国林权主体改革基本完成，后续逐步进行配套改革，以解决主体改革后仍存在的集体林地流转、社会化服务、林权抵押贷款、集体林采伐管理等方面的问题；2014年开始进行“三权分置”改革。当前，学界对集体林改的演进和发展过程给予了充分关注，相关研究可以分为3类：第1类是对集体林改政策动态演变及其背后机理的梳理分析，第2类是对集体林改主体改革或配套改革中某项具体制度实施效果进行评估，第3类是基于某个具体行政区划的集体林权改革具体措施评价。集体林改政策效应研究可为推动集体林权制度深化改革提供理论依据与决策参考，但已有文献普遍缺乏对新一轮集体林改整体上的经济社会以及生态效应研究，无法回答新一轮集体林改是否实现了提高农民收入与增加森林资源两大目标。本文将简要回顾集体林改研究进程，梳理集体林改经济、社会、生态绩效政策效应研究文献，讨论已有研究的贡献与不足，以期推动相关研究的进一步深化。

　　    l.集体林改主体改革和配套改革研究过程

　　    新一轮集体林权改革包括主体改革和配套改革：主体改革是以“明晰产权，分山到户”为目标，放活林农的林地使用权、林地经营权、林木所有权；配套改革包括规范集体林地流转、加强林业社会化服务、推进林权抵押贷款改革、完善集体林采伐管理制度等方面。

　　    1.1 主体改革研究进程

　　    学界于2 1世纪初开始对集体林改主体改革进展和成效展开研究。梳理已有研究表明，学界一致认为集体林改革的关键和核心是集体林森林资源产权问题。改革开放之前，林权与土地权利都处于“统”的阶段；改革开放后，农村土地进入家庭承包时期，而全国80%以上的集体山林仍由集体经营。自2003年正式实施集体林改以来，主要形成了2种改革方式：一是以福建、江西为代表的“分”的“均山制”，二是以广东和浙江为代表的“不分”的“均股均利制”。总体来看，由于“均山制”产权行使更为自由，因而产生了更强的“隧道效应”和更弱的“相对剥夺效应”，农户对“均山制”的满意度高于“均股均利制”。经过新一轮集体林改，截至2013年底基本实现“明晰产权，承包到户”的主体改革任务，增加了农户家庭财富，不过仍存在林地细碎化，农户采伐指标难获取、抵押贷款难的现象。因此，在基本实行“分权到户”的基础上进一步通过产权细化解决现有矛盾成为当务之急。中共十八大以后，明确提出要建立土地所有权、承包权、经营权分置的土地权利体系。值得注意的是，《物权法》对细化分离后经营权的性质规定不明确，且在现行法律中没有林地经营权这一称谓，这对经营权的推行产生了一定的负面影。因此，在实际政策落实过程中应该如何进一步盘活承包经营权成为各地和学界关注的问题。2015年浙江发布了《浙江省林地经营权流转证发证管理办法（试行）》，推行林地经营权流转证制度，一方面建立林权流转的公共交易平台，另一方面规范“经营权”相关凭证，为其他地区集体林权三权分置提供了新思路。随着集体林改逐渐进入深水区，林权改革逐渐从以所有权为核心向以经营权为核心转变。这是政府、市场、集体经济组织、农户多方博弈的结果，推动了集体林改向市场化方向推进，改革也逐渐从主体改革向配套改革细化。

　　    1.2 配套改革研究进程

　　    在主体改革之后，集体林地流转、集体林社会化服务、集体林权抵押贷款、集体林采伐管理等方面新的需求推动了集体林权配套改革。主体改革中的集体林权“三权分置”为集体林权流转注入了新的活力，流转后新型经营主体数量增加、类型更加多样化，经营的集体林规模也普遍有所扩大，因此一方面造成对林业社会化服务的需求提升，另一方面对林权抵押贷款的需求增加。此外，集体林采伐指标的分配问题也面临新的挑战。

　　    围绕如何盘活集体林产权这个核心，首先应该规范集体林权流转。2013年在全国范围内基本实现“分林到户，明晰产权”后，实现了一次分配的公平目标，但林少人多、同一农户拥有的林地面积小且不同林块之间距离远、交通不便等因素导致集体林地细碎化程度严重，不利于规模经营。此时，需要通过林权流转来扩大经营规模，提高经营效率。对于农户来说，林权流转的目的在于获得交易收益，而非农就业机会增加、林地承包经营权延长、林地确权等都有助于促进林权流转。但需要指出的是，由于林地流转的价格因素、流转的法律法规落后于实践，当前林权流转中也存在一些问题，如农户不愿意流转或被迫流转、新的经营主体是否有能力经营等。处理和规范林权流转中的问题，一是需要政府的政策支持，离开政府谈论中国集体林改是不符合实际的；二是健全以社会福利最大化为目标的政府主导的林权交易中心和以自身利润最大化为目标的市场主导的林权交易中心。

　　    林业社会化服务需求在林权流转的趋势下已变得越来越迫切。中共十八大提出：“发展农民专业合作化和股份合作，需要培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”集体林改后常见的经营模式包括家庭联产承包经营、多户经营、集体经营、村集体经营等。其中，家庭联产承包制作为分林到户政策的主要执行方式之一，除了具有激发农户积极性的优点外，也存在分散经营导致社会经济成本增加、抗风险能力差、阻碍农民获得规模经济带来的外部利润等缺点。此时，农户作为一个追求利润最大化的理性人，会选择将经营权流转以获得更大利益。在此背景下，新型经营主体如家庭林场、股份合作、林业专业大户、林业龙头企业和农民林业专业合作社等大量涌现，因此为促进林业发展而提供的技术、信息、政策支持等服务也需相应配置完善。

　　    随着集体林改进入深水区，农户对营林的积极性不断提高、对林业资金的需求也相应增加，这与落后的林业金融制度不相匹配。由于林权抵押贷款各利益主体之间追求的目标不同，出现了抵押贷款难的现象。农户追求的是获得更多的信贷资金和更低的利率，但存在林权抵押贷款选择余地小、对小规模农户存在歧视、林权抵押贷款期限短等问题；金融机构追求的是更高的利润和资金的安全，但存在林业周期长、风险大、易产生坏账，对林业评估缺乏专业性等问题，因此金融机构对林权抵押贷款的偏好较弱；政府追求的是农户增收和生态良好，但存在对抵押的林权监管成本高的问题。面对这些问题，首先需要农户拥有明晰的产权和规范的林权证，这是评估乃至抵押贷款的基础条件；第二，农户应积极参加森林保险，为林权抵押业务提供风险保障；第三，金融机构应完善林权评估机制，防止出现协商定价现象；第四，政府应尊重金融市场规律，建立林业财政补贴制度，找出更有发展前景、效率更高的林业经营模式，促进抵押贷款的帕累托改进。

　　    新型经营主体的出现需要更为完善的集体林采伐管理制度。20世纪80年代“三定”后集体林制度的不完善致使南方集体林乱砍滥伐现象严重，为此设计了集体林采伐管理制度，以防止农户因追求短期利益而破坏生态环境和森林的可持续发展。随着以家庭承包为主的新一轮集体林改的实施，集体林采伐管理制度的问题不断凸显，矛盾日益加深，林权下放后林权单位变得更加细碎化，且采伐指标分配不透明、限额获取困难、手续复杂导致农户指标普遍偏少。针对这些问题，面对集体林中的公益林和商品林，应采取不同的态度：重点公益林应禁止采伐，一般公益林可以在其供役地上设立不破坏森林生态的负担，而不是不加区分地禁伐和限伐；对商品林采伐应逐步放开限制，以市场为导向放活林木采伐。在当前全国林木采伐指标不变的情况下，只有改变采伐指标分层分配制度，县级单位将相应指标直接分到农户手中，才能保障农户的收益权；另外，每个县级单位可以对当地可伐树木按树种和树龄分类排序，并给予相应的采伐指标，最大限度地保障公平公正。

　　    2.集体林改政策效应研究

　　    2.1 经济社会效应

　　    已有研究涉及的经济社会效应可以分为集体林改对农户收入、农户满意度、农户就业的影响3个方面，其中第1个方面侧重于集体林改的经济效应，后二者主要关注集体林改的社会效应。

　　    关于集体林改对农户收入影响的研究主要采取问卷调查的方式，不同学者的问卷设置大同小异，主要自变量涉及林改方面的政策、农户林改参与状况、林地特征和家庭基本特征等。多数研究通过实证分析证明集体林改对农户收入有显著正向作用，但也有学者认为集体林改并不能增加林地资源，集体林改与农户收入相关性不显著。总体来看，学界普遍认为集体林改对农户收入存在正向影响，且这种影响是通过是否有林权证、林块细碎化程度来实现的。其中，集体林改下放导致的林地细碎化从理论上来说不利于林地的规模经营，但与此同时又提高了农户的积极性，使得净收益更高。另外，需要注意到集体林改对农户收入的影响可能存在滞后效应。例如，付晓涵等通过对2011和2016年2期数据的分析，得出是否加入林业合作组织、是否有林权抵押贷款对2016年农户单位面积林地收入有显著正向影响。

　　关于农户对集体林改政策满意度影响研究的主要结论是集体林改激发了农户积极性，促进了农户增收，然而农户增收并不意味着农户满意度增加。农户的资源禀赋差异、生产经营规模以及林改政策本身的差异如“均股均利制”和“均山制”等都会造成农户满意度的差异。但也有调研发现，集体林改并未提升农户满意度，原因包括农户对问卷中集体林改起步阶段的配套措施了解不足以及林改政策宣传度差导致村民参与度不高等。随着对林改后满意度研究的深入，邱怡慧等提出了“集体林改后的获得感”这一概念，包括精神和物质的满足感，是对满意度内涵的进一步延伸，也是集体林改社会效益研究的一个新方向。

　　    关于集体林改对农户就业影响研究的总体结论是林改后林业吸纳就业的水平提高、集体林的产权得到进一步的明晰：一方面，农户的营林积极性提高；另一方面，基于所有权承包权经营权三权分置，各地逐渐实施经营权流转制度，导致出现大量家庭林场、林业合作社、林业大户等新型经营形式，提供了大量涉林工作岗位。可以预见，大户投入自身经营，普通农户被涉林公司雇佣，外出打工人员减少，本地涉林打工人数和时间增加。具体而言，不同收入结构的农户，如纯农户、兼农户、非农户，在林改后对就业的选择也有所不同。纯农户可能由于产权激励效应而增加营林投入，兼农户基于要素替代效应表现出节约劳动和资本深化的倾向，非农户则由于退出效应而进行非农就业。

　　    2.2 生态效应

　　    学界认为，集体林改生态效应主要涉及水源涵养、水土保持、生物多样性、空气质量、环境净化、森林碳汇、森林休闲旅游、森林防火等。

　　    一般认为，涵养水源、水土保持、生物多样性、空气质量、环境净化效果受集体林改后人工林比例、造林面积、防护林面积、林地细碎化程度、配套设施是否完善、蓄积量和降雨量等因素的影响，因此为产生良好的生态效应，在增加林木数量的同时还要通过不同林种的合理搭配来提高林木质量。集体林的确权工作是森林碳汇市场化的基础，随着集体林改不断深化，预期的碳汇收益归属能为农户提供一定的经济效益，从而提升农户营林养护的积极性，进一步提高集体林的森林质量。因此，在森林碳汇市场建立与运行的同时需要进一步深化集体林权改革。首先，要明确碳汇产权归属。一些地区林农的林权申报工作虽已完成，但历史遗留问题依然存在，部分林农的林业经营执照尚未发放。其次，要理顺村民与村集体的关系。村集体与林农之间的关系问题成为制约森林碳汇项目开展的障碍，实现森林碳汇市场的顺利运行需要理顺二者之间的关系。集体林休闲旅游的实践兴起于21世纪初以来，相关研究也在此期间增多。例如，周国宏等从经济社会和资源生态方面定量分析了江西集体林改后森林旅游的影响；陈静对福建省的森林旅游在集体林改后的发展成效进行研究，指出福建省森林休闲旅游实现了“国家得绿，农民得利”的目标，对巩固集体林改成果有重大意义，应大力扶持并全面推广；森林火灾在集体林改后发生次数减少，全国森林火灾次数的减幅高达52.66%-64.86%，得益于集体林改的大量政策红利激发林农户爱林育林的自觉性以及通过森林火灾教育活动提高其对森林火灾防护的意识。总体来看，集体林改对生态存在显著的正向作用，但由于集体林改后明确的农户自主经营权导致某些地方商品林可以随意砍伐。学界逐渐认识到集体林改对生态也存在负向影响，主要体现在对生态系统、森林转型的负向影响。

　　    3.研究述评和展望

　　    3.1 研究评述

　　    本文以新一轮集体林改的主体和配套改革具体措施为影响路径，梳理了集体林改政策的经济社会和生态效应。从主体改革和配套改革的具体措施来看，集体林改的主体改革中林权下放至家庭经营为整个集体林改奠定了基石，但下放造成的林地细碎化现象以及集体林投资不足、林木采伐指标难以获取、森林保险制度不完善等现象依然存在。对于随后进行的配套改革的结果，学界尚缺乏统一权威的结论。由于不同地区的实施情况差异较大，不能一刀切地评价其配套设施的改革成果。因此，建立完善统一的集体林改政策效应评估体系对全面掌握集体林改带来的经济社会和生态影响意义重大，有助于发现改革中存在的不足，进而推动集体林改政策的修正和完善。从集体林改政策效应的研究来看，不同地区集体林改实施的结果差别较大，虽然集体林改有利于社会经济发展得到学界的普遍认同，但关于生态效应存在不同的结论。集体林改后，农户的地权安全性从地权稳定性、持有时间、权利强度3个层面得到强化，且农户收入增加，直接促进了经济社会效应，也提高了农户营林造林的积极性，从而间接提高生态效应。但同时，商品林采伐指标增加可能会导致农户盲目追求经济利润而影响生态效应，因此集体林改的经济效益和生态效益的协调问题成为集体林改后最突出的矛盾。此外，在集体林改中还存在一些比较棘手且争议较大的问题，如对一些权属不明确的集体林地的处理方法。这些集体林地在集体林改主体改革分权到户这第一步便无法实施。有学者认为，这些无法确权的集体林地会影响对集体林改政策效应的评估；但也有反对意见，因为无法确权的土地相对于确权土地的总量来说只占一小部分。可见，对于新一轮集体林改未来仍有比较大的改进和研究空间。

　　    3.2 研究展望

　　    我国森林资源丰富，林农群体庞大。集体林权制度改革是事关林区林农收入与森林资源增长的关键性制度，对我国广大林区推进乡村振兴与共同富裕目标的实现有重要影响，是一个值得长期关注与研究的领域。为得出更为科学和可靠的研究结果，为进一步深化林权制度改革提供决策参考，应在以下几方面进一步深化研究：

　　     在研究内容方面，结合森林是重要的水库、碳库、粮库、钱库的“四库”论断，未来对集体林权制度改革的研究应从更加全面的视角，就林权改革对森林“四库”的影响及其耦合关系进行更为系统与科学的理论与实证研究，特别是要研究在当前“双碳”战略背景下，林权制度改革对我国森林增汇的作用机理及其影响效应，并对现有林权制度的适宜性进行评估，以期建立与森林增汇相适应的林业政策制度体系。

　　    在研究对象方面，随着我国经济社会的不断发展，林区农户收入就业结构发生很大变化，林农对林地的直接经济依赖也发生了变化，林地所有者对林地的利用方式以及需求出现变化，林地经营主体的类型及其特征产生相应的变化。因此，未来需要对不同类型主体的政策需求及其对不同政策的反应进行更为深入的研究，以便制定出台更为精准且具有针对性的差异化政策制度，更好地促进林区全面发展。

　　    在研究方法方面，就集体林改生态效果的评估而言，考虑到获得集体林森林质量的数据难度较大，已有研究主要采用农户问卷调查的方式，其数据的科学性有待商榷。因此，除运用传统的经济学计量模型对集体林改进行研究外，今后还可以积极采用多学科交叉融合的辅助手段，如运用GIS辅助手段测算集体林的覆盖率和郁闭度等，并建立空间三维数据库，以更好地对集体林的质量进行动态监控。

　　                                              摘自《世界林业研究》2023年1期