我国矿产资源产权交易制度研究：政府职能界定与市场机制构建

　　我国矿产资源产权交易制度研究：政府职能界定与市场机制构建

　　    习近平总书记在党的二十大报告中指出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”。矿产资源产业在我国经济社会发展中一直处于基础性地位，是我国经济发展的支柱性产业。完善矿产资源产权交易和配置，有利于推进强本固基，促进经济高质量发展，而矿产资源产权交易和配置的前提和基础是具备健全的矿产资源产权交易制度。因此，研究矿产资源产权交易制度对高质量发展乃至经济社会可持续发展均具有重要的现实价值和意义。

　　    随着社会主义市场体制的建立和不断完善，我国矿产资源产权交易市场不断发展。自2003年以来，以市场化方式（主要采取招拍挂方式）进行矿产资源产权（非油气矿产资源产权）交易的宗数占年度产权交易宗数的比例整体呈现上升趋势，交易总额度也呈现上升趋势。这些成就的取得，与矿产资源产权交易相关制度的不断健全和完善是分不开的。但是，我国以国有产权为主体的矿产资源产权交易制度建设仍存在一些问题，应进一步明确矿产资源产权交易制度的相关概念，梳理存在的主要问题，清晰界定政府职能，健全市场机制，以立足新发展阶段、深化矿业市场化改革、优化资源配置、保障国家资源安全、促进高质量发展、提升治理体系和治理能力现代化建设水平。

　　    1.矿产资源产权交易制度的概念

　　    1.1矿产资源产权的概念

　　    新制度经济学提出，产权是一种人们对物的使用引起的相互之间的行为关系，是由一系列的权利束构成。依据产权所属行动团体的不同，产权可以分为私有产权、共有产权和国有产权。对于矿产资源产权的界定和构成，我国学者开展了大量的研究工作。汪小英等提出矿产资源产权是指矿产资源的所有权和使用权；罗能生等提出矿产资源产权包括所有权、经营权、使用权、控制权、收益权等；武瑞杰、贺冰清指出我国矿产资源产权制度的基本性质是公有制基础上的委托代理关系，基本结构是由矿产资源所有权及其派生的矿业权（探矿权和采矿权）等构成的一组权利束；谷树忠提出矿产资源产权是资源所有权、占有权、使用权和受益权的总称。

　　    综上，我国学术界主流观点认为，矿产资源产权是所有权和矿业权的一系列相关约束的权利集。具体而言，我国的矿产资源所有权属于国家，除了所有权之外，我国矿产资源产权主要包括占有权、使用权、收益权和让渡权四种权利构成的权利束；矿业权是矿产资源所有权派生出来的，可分为探矿权和采矿权两种类型；我国的矿产资源产权是以国有产权为主体、多种产权形式共存。

　　    1.2矿产资源产权交易的概念

　　    产权交易通常是指在市场经济条件下，以各种商品和生产要素作为交易媒介，交易主体相互之间发生的产权让渡或转移的有偿转让行为。由于矿产资源产权交易有其特定的内容，所以需将产权交易的概念在矿产资源产权交易的特定范畴内容予以具体化。目前部分学者给出了矿产资源产权交易的定义，但还没有形成公认的定义。如曹海霞提出矿产资源产权交易是产权所有人通过一定程序进行产权运作、流转，并获得产权收益。

　　借鉴已有研究成果，矿产资源产权交易可定义为在市场经济条件下，矿产资源以特定产权形式（其产权以国有产权为主体、多种产权形式共存），主要以矿业权为物质载体和交易对象，在不同矿产资源产权交易主体之间流转，以实现矿产资源的优化配置。

　　    1.3矿产资源产权交易制度的概念

　　    产权的可交易性也称为可转让性、可处置性、可让渡性，是产权的一个重要属性，通过一定的方式将资源由价值较低者转向价值较高者的手中。多数学者认同矿产资源具有可交易性，我国矿产资源产权交易制度变迁经历了由计划到市场、由不可交易到可交易、由无偿取得到有偿取得、由封闭到逐步开放的演变过程。部分学者还分析了计划经济体制和市场经济体制下矿产资源产权交易制度安排的特征、权能构成及阶段性等。因此，矿产资源产权交易制度是在市场经济条件下，以矿产资源产权交易为核心内容的交易制度体系的总称。

　　    2.矿产资源产权交易制度建设中存在的主要问题

　　    我国矿产资源产权现有制度一直处于不断完善的过程中，特别是改革开放以来，取得了卓越成就和不凡业绩，但目前我国还没有建立完善的矿产资源产权交易制度体系，一定程度上制约了矿产资源产业的高质量发展。

　　    2.1政府职能界定存在的主要问题

　　    在矿产资源产权交易中，我国总体效率较低，政府职能界定不准确，存在错位、越位或不到位，以及国有资产流失等问题是其重要的根源之一。具体而言，主要表现在矿产资源产权交易法律法规不完善、开发规划布局不合理、矿产资源生态环境保护督察不到位，以及地质资料有偿使用制度不健全等方面。

　　    2.1.1矿产资源产权交易法律法规不完善

　　    第一，矿产资源产权交易制度体系与社会主义市场经济的发展不匹配。1986年，我国制定了《中华人民共和国矿产资源法》，并在1996年进行了修订，但只是对1986年《中华人民共和国矿产资源法》进行了部分修订，没有根本解决文本内容、配套体系等存在的问题。而且，随着社会主义市场经济的发展和完善，《中华人民共和国矿产资源法》立法工作已经表现出明显的滞后性，与当前实际情况明显不符，如构建全国统一大市场的内在要求、碳达峰碳中和的硬性约束、因探矿权采矿权分置带来的产权纠纷、已有采矿权中新立探矿权管理不到位等问题，甚至引发了利益纠纷、群体事件、人员伤亡等激烈的矛盾冲突，直接影响矿产资源的配置效率、矿产资源产权交易行为等。

　　    第二，矿产资源产权交易配套制度体系建设不健全。基于《中华人民共和国矿产资源法》，还没有制定完备的产权交易准入、退出、标准体系、金融支持等相关配套制度，产权关系不清，不能有效规范产权交易行为，难以促进矿产资源产权高效流转，使得市场在矿产资源配置中的决定性作用不能得到很好发挥，也使得参与产权交易的政府人员面临较高的行政风险。

　　    2.1.2矿产资源开发规划布局不合理

　　    当前，矿产资源产业结构不合理，不能做到合理、有序、配置矿产资源产权。我国在稀土、铌、钽、锂、品质石墨等战略性矿产资源方面具有一定优势，但在资源开发和保护的宏观调控方面存在明显不足，不能很好地兼顾整体与局部、中央与地方、当前与长远的利益，带来了资源浪费、纠纷多发、环境破坏等问题。造成这一问题的一个主要原因是，尽管国家层面出台了一系列有关矿产资源产权交易的法律法规及管理办法，明确了产权交易的范围、原则和方式等，但由于我国矿产资源管理国家和各级地方政府之间委托—代理链条过长，国家的整体目标与最终代理人的目标存在一定的偏离。

　　    2.1.3矿产资源生态环境保护督察不到位

　　    矿产资源开发势必对当地环境带来一定的破坏，具有一定的负外部性，造成矿产资源富集地区的“资源诅咒”现象。近期，中央生态环境保护督察反馈的有关矿山生态环境恢复治理问题，说明矿产资源开发领域仍存在严重的环保问题，矿产资源开发经济收益与环境保护问题仍较为凸显。为了处理好矿产资源开发与环境保护关系，生态环保督察工作尤为重要。当前，督察管理制度、整改制度、销号制度以及责任追究制度、损害赔偿制度、考核制度等制度体系不健全，是生态环境保护督察面临的主要问题。

　　    2.1.4地质资料有偿使用制度不健全

　　    地质资料是矿产资源勘查活动的阶段性成果，从本质上来讲，是描述某一区域内矿产资源的赋存状况、种类、分布特征、矿床类型等的技术知识产权。与一般的技术知识产权不同，特定范围内的地质资料只能在该区域（或相邻、相似区域地质特征）使用才能实现其价值。地质资料不可能通过保密等手段实现探矿权人（或者矿山企业、投资人等）的相关权益，而是可以通过控制使用实现其价值。由此可见，地质资料价值的实现，是保障矿产资源产权使用者合法利益的重要方面。地质资料有偿使用制度的不健全，使得矿产资源地质资料成果价值得不到实现，影响探矿权人收益，是矿产资源的配置效率低下的一个重要原因，限制了探矿权人进行矿产资源勘查工作的积极性、主动性。

　　    2.2市场机制构建存在的主要问题

　　    在我国矿产资源产权交易制度建设的过程中，不仅存在政府职能界定问题，还存在市场机制构建的问题，不能充分发挥矿产资源产权激励与约束、外部性内部化等功能，很难保证交易的公平性、合理性，存在暗箱操作、地方保护等行为，主要表现在以下五个方面。

　　    2.2.1矿产资源产权出让市场制度建设不完善

　　    市场化配置矿产资源产权的重点是建设矿产资源产权交易市场，而矿产资源产权出让市场是产权交易市场建设的源头和起点。我国矿产资源为国家所有，因此矿产资源产权出让市场是垄断市场，国家是唯一的、合法的出让人。当前，矿产资源产权有偿取得和矿产资源产权出让法规建设还不健全，存在不遵循矿产资源的找矿规律和市场规律进行矿产资源产权出让的现象，以及随意性、人为主观性。

　　    2.2.2矿产资源产权转让市场制度建设不健全

　　    矿产资源产权转让是矿产资源产权使用者有偿取得产权，并经过一定的物质生产活动，使其价值增加，之后以财产权利的形式，进入流通交换领域，依法转移矿产资源勘查开采成果的行为。矿产资源产权转让市场，既有竞争性，也有垄断性，是有效发挥矿产资源产权交易在市场配置资源中决定性作用的主要场所。由于产权转让制度体系的不健全，我国以国有产权为主体的矿产资源产权尚不能实现真正的市场化运作，不能形成资源有效配置。当前，在矿产资源产权转让制度建设方面存在具体操作不规范、探矿权人优先申请探转采制度不完善、产权使用人合法权益维护难度大等问题。

　　    2.2.3矿产资源产权交易机构业务水平低

　　    一是矿产资源产权交易机构业务水平服务能力不足。在矿产资源产权交易中，很多地方的制度规范及实施细则不完善，交易系统信息平台建设滞后且使用效率低，相应的市场服务体系建设滞后。另外，信息交流不畅通，信息披露的内容、形式等标准不一，使得资源共享能力不足，大大增加了交易成本，也为“隐性交易”创造了条件。二是复合型的人才队伍缺乏。矿产资源产权交易市场涉及地质、法律、保险、评估等专业领域，我国缺乏具有国际视野、综合能力强、复合专业背景的人才队伍。而且，矿产资源产权交易市场所需的各类人力资源，在人才评价、考核和激励约束机制等方面存在制度不健全问题。

　　    2.2.4矿产资源产权交易中介机构服务体系建设滞后

　　    中介机构是矿产资源产权交易市场的重要组成部分，是产权交易市场化程度的重要体现，也是深化“放管服”改革、转变政府职能的具体践行，其发展极大影响着矿产资源产权流转的效率和质量。矿产资源产权交易中介机构为矿产资源产权交易提供全方位、专业化、优质化的相关服务和技术保障，在发现市场价值、促进产权交易、交换信息、加快矿产资源产权交易流转、合理配置矿产资源等方面起着重要作用，但我国矿产资源产权交易中介结构服务体系建设滞后，主要表现在中介机构自身发展能力不强、国家对中介机构的监管不到位和矿业资本市场发育程度低等方面。

　　    2.2.5矿产资源产权交易信息化程度低

　　    目前，我国矿产资源产权交易信息化的问题主要表现在产权交易信息化建设整体水平偏低和产权交易信息化资源浪费严重两个方面。一是产权交易信息化建设整体水平偏低。由于很多矿产资源产权交易机构信息化建设投入的运营维护能力不足，与5G、人工智能等技术快速发展差距大，不能很好地运用网络交易平台进行产权交易活动，具体表现在交易信息系统、征信系统等建设滞后。二是产权交易信息化建设资源浪费严重。由于我国每个矿产资源产权交易机构都需要开发一套交易信息化系统（包括多个子系统），且需要投入大量的人力、物力和财力进行维护升级，甚至导致了信息孤岛、重复建设等资源浪费问题，增加了产权交易成本。

　　    3.矿产资源产权交易中的政府职能科学界定

　　    针对我国矿产资源产权交易中存在的政府职能界定问题，为了促进矿产资源产业高质量发展，通过健全矿产资源产权交易法律法规、合理规划矿产资源开发布局、全面加强生态环境保护等措施，更好地发挥政府作用，助力自然资源领域治理体系和治理能力现代化建设。

　　    3.1健全矿产资源产权交易法律法规

　　    为了更好地发挥政府在矿产资源产权交易和流转中的作用，首要任务是健全矿产资源产权交易法律法规，避免国有资产流失，维护矿产资源产权交易秩序，提升政府在矿产资源产权交易中的宏观调控能力。

　　    1)尽快修订《中华人民共和国矿产资源法》。为了更好地适应矿业经济的新形势、新要求，建立现代矿业制度，以及与之相关的配套法律法规相衔接，开展《中华人民共和国矿产资源法》的修订工作势在必行。《中华人民共和国矿产资源法》的修订具有重要意义，能够适应新发展阶段的内在要求，推进矿产资源产权法治化进程，完善矿产资源产权交易市场法律制度建设，为矿产资源产权交易奠定坚实制度基础。进一步明确矿产资源产权构成和产权制度内涵，发挥国家在矿产资源产业中的宏观管理、战略规划、国际矿业合作等方面的指引作用，并维护良好的矿产资源勘查开发和产权交易秩序。目前，我国已启动新一轮《中华人民共和国矿产资源法》修订工作。

　　    2)系统推进矿产资源产权交易配套制度体系的建设。首先，基于《中华人民共和国矿产资源法》，制定矿产资源产权交易准人、退出等相关制度，规范产权交易行为，维护矿产资源产权高效流转，充分发挥政府的宏观调控作用。其次，在坚持矿产资源国家所有的前提下，结合我国碳达峰、碳中和目标要求，特别是对可再生能源所需战略性矿产资源，如锂、镍、钴、铜、锰、稀土和石墨等，建立规范有序的战略性矿产资源产权交易制度体系，维持产业链供应链安全稳定。最后，为了发挥矿产资源产权主体的激励约束作用，赋予地方政府“相机抉择”和自由裁量的权利，并纳入政府考核体系，进一步规范主体行为。

　　    3.2合理规划矿产资源开发布局

　　    因地制宜优化矿产资源产业结构，合理有序配置矿产资源产权。对于原有生产矿山或新建矿山，严格落实矿产资源储量规模和矿山开采规模相一致的要求，严格执行矿产资源开发规划准入条件（如矿床最低开采规模的要求等），优化矿产资源产业区域发展布局，合理设置矿产资源产权，引导社会资本投资方向，促进矿产资源产业结构优化和供需平衡。通过政策性鼓励及项目支持等方式，加强技术研发，提高矿产资源开发利用效率和可持续发展，避免产权纠纷、资源浪费、环境污染等现象。如在矿产资源产权出让规模、数量等调控方面，政府应根据地质规律以及一定时期内矿产资源的供求规律，对矿产资源产权出让数量进行科学测算，合理规划一定时期出让的规模和矿产资源开采量，进而保障国家能源安全，合理调整供需结构，促进经济社会可持续发展。我国在稀土、铌、钽、锂、品质石墨等战略性矿产资源方面具有一定优势，应加强产业发展宏观调控和资源保护力度。

　　    3.3完善生态环境保护督察制度

　　从高质量发展角度出发，建立健全生态环境保护督察制度体系，正确处理好矿产资源开发、环境治理和环境保护的关系。强化全过程生态环境保护督察，形成规范、科学、有效的督察管理制度，落实各方责任和职责，并完善和实施损害赔偿制度、责任追究制度等配套制度。另外，也要发挥矿产资源所在地政府和矿区居民的监督和参与作用，健全相关制度体系，形成环境保护的多元共治格局。

　　    3.4健全地质资料有偿使用制度

　　    为了保障矿产资源产权使用者的利益（特别是矿山企业或探矿权人），建立地质资料市场化有偿使用制度。如果新矿产资源产权使用者获得采矿权或者探矿权（或其探矿权范围内的某一区域）转为采矿权后，原矿产资源产权使用者可以直接取得地质资料成果的相关收益，不仅提高矿产资源的配置效率，激发其进行矿产资源勘查工作的动力，也避免重复开展勘查工作带来资金、人员等方面的大量投入。

　　    4.构建健全的矿产资源产权交易市场机制

　　    在有效发挥政府在矿产资源产权交易领域中作用的同时，也要发挥市场配置矿产资源的决定性作用。为了保证有序、透明、公开交易，避免出现暗箱操作、地方保护主义等问题，降低交易风险和成本，需要建立健全的、以国有产权为主体、多种产权形式共存的矿产资源产权交易制度。

　　    4.1完善矿产资源产权出让市场制度

　　    矿产资源产权出让市场是产权交易市场建设的源头和起点。国家作为唯一的、合法的出让人，必须健全矿产资源产权有偿取得和矿产资源产权出让法规建设，规范和完善矿产资源产权出让方式，避免随意性、人为主观性。在以市场化方式交易矿产资源产权时，要遵循矿产资源的找矿规律和市场规律。同时，不能以“价高者得”作为唯一标准，应综合考察申请人的资金实力、资质等级、技术能力和业绩信誉等条件，择优选取矿产资源产权使用者，实现矿产资源产权高效有偿出让。对于有特殊技术要求的环境敏感区或综合开采难度大的区域等设置矿产资源产权，优选市场化方式出让，确因客观条件所限，可以采用协议出让等非市场化方式交易。

　　    严格限定协议出让矿产资源产权。协议出让是矿产资源产权出让中的政策性出让方式，是在特殊时期政策性矿产资源产权的授予方式，当前仍具有一定的适用性。因此，应进一步完善相关法律法规，明确其程序、适用的条件和范围，不能任意扩大，避免引起权力寻租、贪污腐败、国有资产流失、资源浪费等问题。

　　    4.2健全矿产资源产权转让市场制度

　　    矿产资源产权转让市场是矿产资源产权交易发展的重心和关键，应进一步健全矿产资源产权转让市场制度，重点实施探矿权人优先申请探转采制度和探采一体化制度。进一步确立探矿权人优先申请探转采制度，实现探矿权到采矿权的自然过渡，这也是探矿权人的一项重要的权利。在探矿权人获得具有一定规模可采矿产资源后，在探矿权的有效期（或保留期）内，达到了该矿种最低开采规模要求和符合矿产资源开发规划，可依法申请获得采矿权。如果探矿权不具备矿产资源开采的相关准入条件或矿产资源产权使用者无转采意愿（或不具备矿产资源勘查开发能力），可以依法进行产权转让。这样，不仅维护探矿权人合法权益，也可提高探矿权人的积极性。另外，适时建立探矿权、采矿权一体的制度体系，形成探采一体化的生产、交易、管理等行为，符合矿产资源找矿规律，可以更加有效、灵活地发挥市场主体的作用。

　　    4.3建立多元化、多层次的矿业资本市场

　　    矿业资本在矿产资源勘查开发中发挥了重要作用，有利于矿产资源的价值发现和资源优化配置，构建现代化矿业经济体系和管理模式，特别是有利于矿产资源勘查行业的融资和可持续发展。因此，应发挥矿业资本市场的作用，进一步完善多元化、多层次的矿业资本市场建设。

　　    构建“信息公开、公平交易、公正执法、开放透明”的多元化、多层次矿业资本市场，有效解决矿产资源产业风险投资（特别是风险勘查）不足、中小企业融资难等问题，提高矿业资本保值增值能力。同时，培养综合能力强、具有国际视野的复合型人才队伍。培育地质、金融、法律等各方面专业人才，构建科学合理的人才创新培养机制，采用校企合作、基地建设、实习培训、协会管理等多种方式，提升人才的专业素养和管理技能，着力打造高层次复合型人才，做好人才需求的宣传引导工作；通过股权激励等多种方式，引进国际矿业领域高端人才，服务矿业高质量发展。

　　    4.4构建矿产资源产权交易市场配套服务体系

　　    构建健全的矿产资源产权交易市场配套服务体系，是形成规范的市场交易行为、保障矿产资源产权交易顺利运行的重要基础和前提。

　　    加强综合性、专业性、多层次性的矿产资源产权交易中介机构体系建设，规范中介服务和产权交易行为，强化行业技术标准和规范体系建设，提升交易中介机构的服务质量、水平和广度，包括矿产资源产权评估、储量评审、信息服务、咨询培训、投资分析、合作代理等业务。同时，矿产资源产权交易中介机构除了协调各方关系外，还应保持自身相对的独立性和综合性，更好地保障矿产资源产权交易顺畅健康运行。

　　    增强矿产资源产权交易服务水平。建立信息披露制度，借助“互联网+”、大数据、人工智能、“5G+”等新一代信息技术，依法对矿产资源勘查成果、资源储量认定、矿业权价值评估、矿山企业股权与财务信息等信息公开。提升行业信用体系建设水平，建立信用承诺制度、准入制度、失信惩戒制度和信用修复制度，提高违法违规的成本。完善交易主体的信用记录，建立信用等级评价和诚信发布体系，促进信用分级分类监管，依法追究违法失信责任。发挥行业协会的引导、规范、自律和监督作用，探索建立适合我国矿业发展实际的“胜任人”制度。

　　    4.5加强产权交易市场信息化平台建设

　　    充分利用现代信息网络技术，发展“互联网+”等经营管理服务新模式。依托现有的矿产资源产权交易机构（或交易中心等），搭建连接矿产资源产权交易各相关方的高水平、多层次交易信息化平台（包括交易信息系统、征信系统等），建立交易信息公开制度，促进电子化、开放式便捷交易，不仅为矿产资源产权交易提供公开透明、开放有序的市场竞争环境，为社会公众的广泛监督提供可能和条件，而且为国家及时掌握交易动态情况和调整政策导向提供基础资料和现实参考。矿产资源产权交易市场信息化平台及时发布与矿产资源产权相关的各类政策和交易信息，实现矿产资源产权信息的共享共用。另外，该平台也提供专业化、高质量的咨询服务，减少信息不对称带来的损失。为避免产权交易信息化重复建设浪费严重等问题，积极整合各部门资源，分级分类统筹管理运行和维护升级，最大限度减少资源浪费。

　　    综上，在新发展阶段，我国经济和社会处于深刻变革时期，健全我国以国有产权为主体的矿产资源产权交易制度，有利于进一步完善以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义市场经济体制，加快矿产资源产权交易制度创新，促进矿产资源产业可持续发展，保障我国矿产资源安全，推进经济高质量发展，全面提升自然资源领域的治理体系和治理能力现代化建设水平，助力美丽中国建设、第二个百年奋斗目标的实现。 

　　                                                   摘自:《中国矿业》2023年第3期