《广东省自然资源厅关于进一步规范国有建设用地使用权出让管理相关工作的通知》政策解读

　　一、背景和意义

　　党的二十大提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求促进包括土地在内的要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

　　为落实党中央国务院有关精神，以及省委省政府有关加强土地一级市场管理的要求，结合近年来我省审计等渠道发现的涉土问题和整改要求，我厅在《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号，以下简称2号文件）的基础上起草了《广东省自然资源厅关于进一步规范国有建设用地使用权出让管理相关工作的通知》（以下简称《通知》）。

　　二、主要内容

　　《通知》主要分为七个部分。

　　第一部分为明确土地出让前期工作要求。该部分涉及四方面内容。一是梳理明确国家和我省有关土地储备和年度国有建设用地供应计划的要求；二是总结提出土地出让的总体要求；三是涉地历史文化等资源保护要求；四是土地供应环境安全管理要求。

　　第二部分为科学制定土地出让方案。包括地价、竞买保证金、出让主体、出让方式等重点环节的要求。

　　第三部分为规范土地出让公告发布。该部分涉及三个方面内容。一是提出出让公告发布要求、重点事项、时限要求等；二是指出不得在土地出让公告中“量身定做”影响公平、公正竞争的限制条件，并明确了例外情形；三是明确对违规公告的处理要求。

　　第四部分为强化土地出让合同管理，包括规范缴交土地出让价款和禁止违规对其予以减免、规范土地使用条件变更管理等。

　　第五部分为推动土地出让信息公开。一是多渠道、全面公开出让成交信息，接受社会监督；二是定期更新公布基准地价，超期的基准地价不得在土地估价中使用。

　　第六部分为加强土地出让工作的组织和保障。一是要求各地应建立政府牵头、部门参与的集体决策机制；二是建立产业用地部门联动监管机制，提出了对享受优惠政策土地的监管措施；三是要求建立违规干预和插手土地出让工作登记备案制度，对领导干部干预土地出让工作要及时登记备案；四是加强与发展改革、市场监管部门的配合，完善企业信用信息共享机制；五是建立土地出让合同信息预录入机制，提高省土地市场动态监测与监管系统数据的现势性。

　　第七部分为附则，主要是对“净地”出让、商品住房、土地出让收入等名词进行解释，并明确本文的例外情形，以及有效期和解释权。

　　三、重点内容说明

　　（一）关于拟出让地块的总体要求。近年来，我省审计等发现多宗已出让土地不符合土地利用总体规划、未办理农用地转用或土地征收手续、未出具规划设计条件、不符合“净地”出让等要求，引发了一系列后续问题。为从源头上防止继续出现此类问题，本文提出拟出让地块的总体要求——拟出让国有建设用地应取得合法用地手续，符合国土空间规划并在出让前依据详细规划出具规划条件，完成集体土地所有权注销或变更登记，符合“净地”出让要求。

　　（二）关于强化涉地历史文化等资源保护。为加强对历史文化资源和古树名木等的保护，防止在土地出让环节对其造成破坏，本文要求各地在土地出让前做好工业遗产、历史文化遗存和古树名木的相关保护工作。

　　（三）关于竞买保证金上限。根据我省近年来涉土领域的违法违纪案件剖析和有关部门提出研究竞买保证金上限的要求，在国家明确土地出让中竞买保证金“不得低于出让最低价20%”的基础上，结合我省土地管理实际，将上限设定为最低价的50%。

　　（四）关于土地出让主体。为实现政府对土地一级市场的管控，明确土地出让主体责任，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修正）中关于“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的有关规定，本文明确“土地出让由市、县人民政府负责，具体出让工作由市、县自然资源主管部门组织实施。各类开发区管委会及其他部门不得作为出让方与受让方订立土地出让合同，法律、法规另有规定的除外”。

　　（五）关于土地出让中宗地的范畴。国有建设用地使用权出让合同示范文本使用说明中指出，“本合同以宗地为单位进行填写。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”。《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）同时明确了“不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目，市、县自然资源主管部门可以确定主用途并按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。”因此，为规范土地出让行为，加强土地利用分类与城乡规划用途衔接，既防止大面积土地供应造成开发进度缓慢和土地闲置，又在节约集约用地的前提下允许对土地的复合利用，本文明确了“土地出让应按宗地确定用途，每宗地签订一份土地出让合同。依据国土空间规划用途可以划分为不同宗地的，应先行分割成不同的宗地，再按宗地出让。对不同用途但高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应或分割宗地后不利于节约集约用地的综合用途建设项目用地，市、县自然资源主管部门可以确定主用途并按照一宗土地整体出让，综合各种用途地价后确定出让底价。不得将两宗及以上住宅项目用地‘捆绑’出让”。

　　（六）关于国有建设用地使用条件变更。根据我省土地出让审计发现问题以及近年来涉土领域腐败案件查处情况，已划拨或出让土地申请改变土地用途为经营性房地产等项目用地过程中，存在较高的廉政风险。结合土地管理法等有关规定，2号文件规定：“对于已划拨或出让土地改变土地用途为经营性用地的（按照“三旧”改造政策可以协议出让的用地除外），由市、县人民政府收回土地使用权后依法重新公开供应，并根据相关地价评估规程对原受让方给予相应补偿”。

　　在落实该政策时，部分地区集中提出了2个问题：一是经营性用途之间的变更（如工业用地变更为商品住宅用地）是否需由政府收回；二是原出让合同已约定允许以协议出让方式改变国有建设用地使用条件的，按原合同条款执行还是按上述规定执行。

　　为解决上述2个问题，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》第三点第（十四）款“对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让”、《广东省自然资源厅关于严格执行土地利用相关政策规定的通知》（粤自然资利用发〔2018〕9号）有关“2018年9月1日以后签订或核发的涉及非经营性用地或工业用地的国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书，必须有条款约定或明确改变土地用途为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地的，由有批准权的人民政府收回土地使用权后，重新公开供应”规定以及国家和省从严管理养老用地的要求，本文提出“国有建设用地供应时，应在土地出让合同或划拨决定书中明确，非经营性用地改变为经营性用地、其他经营性用地改变为商服或商品住房用地的，由政府收回土地使用权后重新依法供应，并参考相关地价评估结果，经集体决策后，确定对原受让方的补偿标准。养老设施建设用地未经履行法定修改程序不得随意改变土地用途；不得擅自改变土地用途、容积率等土地使用条件用于房地产开发。单独成宗的养老服务设施用地不得分割登记。2018年8月31日（含）以前已供应土地办理改变土地用途业务时，原土地出让合同或划拨决定书已依法依规明确改变土地用途办理方式的，按相应条款执行”。

　　本条规定还需重点说明三个事项：一是能否改变土地用途、容积率等，按照规划有关规定办理。本条规定只针对供地手续及后续有关程序的办理事宜。二是从我省实际情况来看，因商服用地与商品住房用地之间的差价相对较小，套利空间也较小，且基于为调控房 地产用地市场保留政策弹性的考虑，本文中“其他经营性用地改变为商服或商品住房用地的”由政府依法收回土地使用权后重新依法供应的情况，不包括商服用地和商品住房用地之间相互转换。三是“原土地出让合同或划拨决定书已依法依规明确改变土地用途办理方式”指签署出让合同或核发划拨决定书时，其中对于改变用地性质办理方式的约定要符合当时的法律法规政策的规定，依法依规作出的约定应遵照执行，违反规定的约定不应执行。因2018年8月31日（含）以前法律法规及国家相关规定没有对以协议出让方式改变土地性质作出禁止性规定，结合粤自然资利用发〔2018〕9号相关规定，对于2018年8月31日（含）以前签订的合同或核发的划拨决定书中有关改变土地用途的约定，如不违反当地有关规定，则视同合法合规。

　　（七）关于产业用地部门联动监管机制。为促进产业用地供后有效利用，提高土地利用效率，防止土地闲置，进一步切实强化土地利用共同监管责任机制，参照《国土资源部发展改革委科技部工业和信息化部住房城乡建设部商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）中关于建立政策实施部门联动机制和建立共同监管机制的有关要求，结合国内部分省市先进经验，本文在建立健全土地出让集体决策机制的基础上，提出了“谁提出，谁监管”的原则，明确了：“对可享受优惠政策的市场主体，由市、县人民政府指定投资或行业主管部门出具认定证明，自然资源主管部门登记备案后执行。相关主管部门提出投资强度、环保以及其他有关要求作为土地出让条件的，县级人民政府或开发区（产业园区）管委会应与受让方签订项目监管协议。相关主管部门要按照‘谁提出、谁监管’的原则对约定事项实施监管，违反项目监管协议约定的，由相关主管部门依法依约进行处置；涉及处置土地使用权的，相关主管部门应按程序报市、县人民政府批准后，由自然资源主管部门实施”，并结合上级主管部门反馈意见，增加了“对于超期未开发土地，各市、县自然资源主管部门要拟定处置方案并组织实施，向同级人民政府报告，由同级人民政府督促有关责任方限期完成处置”。

　　（八）关于“净地”出让。“净地”出让主要是要求实现政府出让土地的产权关系清晰无争议，开发利用要求明确，且具备动工开发的条件，以保证土地使用权人可以按照出让合同约定进场、使用。“空地”不是“净地”出让的必然要求。

　　政策原文：广东省自然资源厅关于进一步规范国有建设用地使用权出让管理相关工作的通知