云浮：千亩低效地“商改工”破局“出圈”

　　近期，云浮市自然资源局锚定“百千万工程”三年初见成效目标任务，结合全域土地综合整治工作，用好盘活存量商业空间、促进商业地产转型和高质量发展的政策红利，成功推动佛山（云浮）产业转移工业园内1000亩低效商业用地转型为工商混合用地，打开盘活存量新思路，为园区承接珠三角优质产业转移、实现高质量发展注入强劲动力。

　　一、聚焦痛点，精准施策破难题

　　2024年7月印发的《中共中央关于全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，要优化城市工业和商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用和用途合理转换，提出通过减少低效建设用地、改造旧城镇和旧厂房，提高土地利用效率，促进城市绿色发展。同年的中央经济工作会议强调盘活存量用地和商办用房，实施更加积极有为的宏观政策。

　　广东省土地资源十分紧缺，珠三角开发强度超30%（国际警戒线为30%），一些大城市新增用地几近枯竭，同时，早期粗放开发导致大量旧厂房、闲置商场利用率低下，产业需向高端制造业、现代服务业转型，旧有商业用地功能不匹配。因此，2023年印发的《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》提出，鼓励盘活存量用地，特别是低效用地再开发，实施村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动，以“工业改工业”为主攻方向，建立健全城乡统一的建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革，完善土地管理体制。同时，广东省的《节地提质”攻坚行动方案》也强调，加快处理存量批而未供和闲置土地，强化土地利用监督管理，提升存量土地利用效率。这些政策的提出代表广东省将进一步强化市场化手段，推动“土地存量”真正转化为“发展增量”。

　　云浮市为盘活存量低效商业用地也出台了一系列政策，如《云浮市自然资源局关于加强资源要素保障助力“百千万工程”高质量发展的通知》中提出，要通过土地收储大会战，全力盘活存量土地，确保重大项目的落地；《云浮市人民政府办公室关于进一步促进民营经济高质量发展的实施意见》提到，加大用地保障力度，组织批而未供和闲置土地清理处置，盘活存量工业用地，支持民间投资项目符合划拨用地目录的，可申请划拨用地等。这些政策文件和措施旨在通过多种手段和措施，提高土地利用效率，促进城市更新和经济发展。

　　佛山（云浮）产业转移工业园地处云浮市中心城区东部门户区域，是云浮市“融珠入湾”、承接珠三角产业转移的核心载体，目前亿航智能、国鸿氢能等20余家企业已入驻园区，基础设施建设项目总投资达39.9亿元，累计签约项目投资额超227亿元，发展势头强劲。但园区佛云大道西侧规划建设有1000亩商业用地，涉及32个土地权利主体，自1992年使用以来，虽已建设约550000平方米建筑，容积率却仅0.8，且三成土地闲置、三成已建商业建筑空置，土地利用效率低下，严重制约园区发展。若想将这些低效的商业用地盘活成产业园用地，按照常规的程序是先回收该用地，再按控规或修改后的控规重新出具规划条件后，再进行挂牌出让。但目前回收这些商服用地（出让期限40年）成本约100万元/亩，重新按工业用地（出让期限50年）出让给招商项目约30万元/亩，会导致产生约7亿元的资金缺口，传统的常规途径难以解决问题。

　　“顺天时，量地利，则用力少而成功多。”为破解园区发展限制和低效土地的难题，云浮市自然资源局转变发展思路，深入贯彻节约集约用地理念，结合全域土地综合整治，大胆探索低效工业园区改造升级路径，结合园区实际，会同园区管委会及规划编制单位，提出将该1000亩低效商业用地盘活为工商混合用地（工业用地+商业用地，其中工业用地比例不低于50%）的方案，全力破解发展瓶颈与土地低效利用难题，为优质企业和项目落地腾出空间。

　　二、多方联动，高效推进促落地

　　为确保低效地块用地性质调整工作稳步推进、落地见效，云浮市自然资源局主动担当作为，全程指导园区管委会开展《佛山（云浮）产业转移工业园（合作园区）控制性详细规划（修编）》(以下简称《控规修编》)各项工作，多次召开权属人意见征询会，耐心细致解读规划调整的背景、目的和具体方案，认真倾听每一位权利主体人的诉求与建议。针对大家提出的疑问逐一答疑解惑，通过反复沟通、多方协调，逐步消除了权利主体人的顾虑。在《控规修编》方案中将1000亩低效商业用地调整为工商混合用地，用地性质为“工业用地+商业用地”，其中工业用地占比不低于50%，工商混合用地容积率为1.0-3.0，建筑密度/系数为30%-60%，绿地率不低于20%，建筑限高不超过60米。目前，32个权利主体人100%同意地块功能变更及改造方案，其中29个权利主体人已主动提交土地用途变更申请书，《控规修编》方案也已顺利通过云浮市国土空间规划委员会审议。

　　在审批流程上，云浮市自然资源局迅速高效联动局内业务科室和云城区自然资源局、佛云园国建局力量，简化流程、落实责任到人，提出符合本地实际的土地用途变更实施路径，明确从“提出申请-出具规划条件-地价评估-签订出让合同-颁发不动产权证”的全流程“商改工”操作模式。同时，与权属人沟通协商承诺，明确两项保障措施：一是如因改变土地使用条件、规划条件等情形造成土地价值降低的，无需政府退回相应地价款；二是按照相关规定申请换发不动产权证，土地使用权年限按原不动产权证载的终止日期保持不变，不因用途调整而变更。这些举措为低效用地盘活提供了坚实保障。

　　三、成效显著，赋能发展开新局

　　习近平总书记强调：“城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福。”此次1000亩低效用地成功盘活后，将引入新材料、低空经济相关企业，预期产值规模超50亿元，可提供近万个就业岗位。

　　此次“商改工”路径的成功探索，一是成功盘活1000亩低效闲置土地，有效避免了土地资源浪费，完全符合国家关于“节约集约用地”的战略部署，与广东省“盘活存量建设用地、推动高质量发展”的政策导向高度契合。二是助力云浮市高质量发展，通过“商改工”推动优质企业加速入驻，有效盘活产业园区资源，促进高端制造业、战略性新兴产业集聚发展，为云浮市打造粤北地区经济增长极注入强劲动能。这一路径模式不仅优化了区域产业结构，提升了土地利用效率，更通过土地用途变更带动就业增长和税收提升，全面契合广东省“一核一带一区”区域发展格局中对北部生态发展区的产业升级要求，为云浮市实现经济提质增效和可持续发展提供了有力支撑。三是推动城乡融合发展，为广东省“百县千镇万村高质量发展工程”提供了生动实践。通过“商改工”模式，原本低效闲置的商业用地被盘活为高效益的工商混合用地，使土地权属人从“守着荒地无收益”转变为“土地增值享红利”。企业入驻不仅带来稳定租金收入，更创造了大量就业岗位，让城乡居民在家门口就能获得优质工作机会，有效缩小了城乡收入差距。这一改革既激活了“沉睡的”土地资源，又通过产业联动带动周边基础设施升级和公共服务完善，实现了“土地增效、产业增值、农民增收”的良性循环，为破解城乡二元结构、促进共同富裕提供了可复制的云浮经验。这不仅是云浮市首宗“商改工”项目，更能带动园区振兴及周边城镇一体化发展，助力全域土地综合整治。

　　“商改工”盘活后效果示意图

　　四、示范引领，改革拓路树标杆

　　产业兴则经济兴，云浮市自然资源局此次“商改工”实践，是积极响应市委打好打赢“百千万工程”三年初见成效翻身仗的具体行动，为全市工业园区节约集约、高效利用土地，拓展高质量发展新空间提供破局样本。

　　云浮市自然资源局此次“商改工”路径的成功探索，不仅开创了本地存量土地盘活利用的先河，打造了具有示范意义的“云浮样本”，更为全省乃至全国同类城市提供了可复制、可推广的改革经验。这些城市往往坐拥大量因规划超前或招商不力而荒废多年的商业用地，却苦于产业项目落地无门的困境，同样面临着产业发展用地紧缺与商业用地大量闲置并存的矛盾。云浮通过系统性政策创新将低效商业用地转化为高品质产业空间的实践，恰恰为这些地区提供了破题思路：既无需新增建设用地指标，又能快速腾挪出产业发展空间，实现“存量换增量”的集约发展模式。这一样本的可贵之处在于，其探索出了一套兼顾政府规划管控、市场主体诉求和土地权属人利益的平衡机制，通过规划调整、审批简化、收益共享等政策组合拳，有效激活了“沉睡”多年的土地资源。

　　为推动“商改工”模式规范化、制度化，云浮市自然资源局将联合发改、住建、工信等部门，重点推进三项工作：一是制定《云浮市关于支持商业用地改变土地用途为工商混合用地的通知》，明确规划调整条件、产业准入标准、地价补缴规则等核心流程，建立“申请-评估-审批-监管”的全链条管理体系。二是研究出台《混合产业用地管理办法》，在开发区、产业园区等区域试点“工业+商业”“工业+研发”“工业+仓储”等混合用地模式，提升土地利用复合效益。三是搭建“商改工”项目信息平台，通过地块潜力评估、企业需求匹配、政策智能推送等功能，实现资源精准配置。这些制度创新不仅将巩固云浮改革成果，更可为其他城市借鉴时提供标准化、可操作的实施工具，最终推动全省形成“存量优先、质量引领”的土地利用新格局。